Serie: Berlin 2021

Berlins Bürgerämter müssen stärker koordiniert werden

Verwaltungsexperte Christoph Reichard fordert in der Morgenpost eine bessere Steuerung und einen Fokus auf die Personalentwicklung.

Hier ist Anstehen Programm: Berlins Bürgerämter

Hier ist Anstehen Programm: Berlins Bürgerämter

Foto: picture alliance

Berlin 2021 - die Serie. Es geht um die Zukunft der Stadt. Was sind die Lösungen für die drängendsten Probleme? Die Morgenpost hat Experten um ihre Meinung gebeten. Lesen Sie dazu in den nächsten Tagen unter anderem Beiträge von Verkehrsforscher Stephan Rammler, der Energieexpertin Claudia Kemfert, dem Finanzfachmann Karl Brenke, dem Chemieprofessor Matthias Driess und dem Theologen Leo Penta.

Um den Reformbedarf in der Berliner Verwaltung zu identifizieren, muss man sich zunächst die unterschiedlichen Ebenen anschauen. Als Erstes müssen auf der politischen Ebene die Weichen gestellt werden. Wenn das geschehen ist, muss das im operativen Geschäft auch umgesetzt werden. Zunächst einmal muss sich die Führung fragen, in welchen Politikfeldern in den kommenden fünf Jahren Handlungsbedarf besteht und die entsprechenden Entscheidungen treffen.

Auf Basis der gesetzten politischen Prioritäten sind sodann die Voraussetzungen zur Umsetzung auf der Verwaltungsebene zu klären. Dazu gehört beispielsweise, den Personalbedarf zu klären und möglichst frühzeitig sich damit zu beschäftigen.

Im Personalbereich hat es in der Berliner Verwaltung bekanntlich in den letzten Jahren erhebliche Pro­bleme gegeben, unter anderem auch aufgrund der rigiden Sparpolitik des Berliner Senats. Das hat man zuletzt etwa im Zusammenhang mit dem Lehrermangel gesehen. Den aus absehbaren Pensionierungswellen sowie zunehmenden Schülerzahlen ableitbaren Personalbedarf hat man über Jahre nicht zur Kenntnis genommen. Jetzt, nachdem der Mangel eingetreten ist, werden massenweise Lehrer, auch Seiteneinsteiger, eingestellt.

In den kommenden Jahren wird rund um das Flüchtlingsthema zudem ein neues riesiges Problem entstehen. Jetzt steht die Unterbringungsfrage im Vordergrund, aber mittelfristig steuert die Aufgabe der Integration auf uns zu.

Hauptverwaltungen wurden von Sparaktionen verschont

Grundsätzlich muss der kommende Senat dem Personal mehr Aufmerksamkeit schenken. Die Verwaltung hat den Personalbestand seit der Wende halbiert. Nicht nur, indem Personal abgebaut wurde, sondern auch, weil Aufgaben ausgegliedert wurden – zahlreiche Bereiche, wie die Gasag oder die Bewag wurden privatisiert.

Außerdem hat sich die Personaleinsparung vorwiegend in den Bezirken abgespielt, wo nur noch 20.000 der insgesamt mehr als 100.000 Beschäftigten arbeiten. Die Hauptverwaltungen wurden von den Sparaktionen eher verschont. Angesichts der derzeitigen Aufgabenverteilung zwischen Haupt- und Bezirksverwaltung und der mit dieser nicht übereinstimmenden Personalsituation könnte daher auch überlegt werden, welche Aufgaben von den Bezirken zurück in die Hauptverwaltungen übertragen werden.

Eines der größten Probleme im Personalbereich ist: Wie kann es gelingen, über Jahre hinweg demotivierte Mitarbeiter „hinterm Ofen hervorzuholen“, sie von ihren Frustrationen zu befreien und wieder zum Dienst am Bürger zu motivieren. Das ist eine große Herausforderung. Es gibt natürlich eine ganze Reihe von Bereichen, in denen die Leute zufrieden sind und mit Begeisterung arbeiten. Insgesamt ist aber ein großer Verdruss in Teilen der Belegschaft entstanden, dem viel zu lange tatenlos zugesehen wurde.

Der öffentliche Dienst sollte sich Quereinsteigern öffnen

Verantwortlich für die verbreitete Demotivation von Beschäftigten sind vor allem zwei Faktoren: die langjährige Sparpolitik in Berlin, die Klaus Wowereit mit seinem Spruch „Sparen bis es quietscht“ auf den Punkt brachte, und die zunehmende Überalterung, weil kaum noch ausgebildet wurde.

In Berlin, wie im Rest der Repu­blik, wird der Nachwuchs im nicht technischen Verwaltungsdienst – der später zum Beispiel im Bürgeramt tätig ist – sehr eng auf die Vorschriftenbeherrschung hin ausgebildet. Außerdem gibt es kaum Quereinsteiger.

Bis vor zwei Jahren war der sogenannte gehobene Verwaltungsdienst zum Beispiel nur für diejenigen Nachwuchskräfte zugänglich, die eine stark auf Rechtsvorschriften-Lernen abstellende Ausbildung durchlaufen hatten. Dies hat sich in Berlin erst in jüngerer Zeit etwas gemildert. Insgesamt sollte sich der öffentliche Dienst also mehr für Quereinsteiger öffnen.

Service in Berlins Bürgerämtern bleibt auch künftig schlecht

Ein großes Problem ist zudem das nicht stets positive Image des öffentlichen Dienstes im Vergleich zu anderen Berufsfeldern. In der Vergangenheit war die Beschäftigung in der Verwaltung wenigstens ein sicherer Job. Das ist aber nicht mehr überall so, weil mittlerweile viele Zeitverträge geschlossen werden. Ein attraktives Arbeit­geberimage setzt unter anderem eine erkennbare Perspektive für die berufliche Entwicklung voraus.

Da war es in den vergangenen 20 Jahren so, dass die Beschäftigten nur eine kurze Laufbahnleiter für den gehobenen Dienst hinaufklettern konnten und dann nicht weiter kamen. Dies hat sich allerdings in jüngerer Zeit durch gewisse Lockerungen des Beamten-Laufbahnsystems auch in Berlin ein wenig verbessert.

Der öffentliche Dienst in Berlin sieht sich zudem einer großen Konkurrenzsituation ausgesetzt. Im strukturschwachen Mecklenburg-Vorpommern zwischen Rostock und Greifswald fällt es Schulabgängern oder Universitätsabsolventen leichter, sich für den öffentlichen Dienst zu entscheiden als in Berlin mit den vielen Start-ups und den Bundesministerien, die mit besseren Bezügen locken und ein besseres Prestige haben. Da muss sich in den kommenden Jahren in Berlin dringend etwas tun.

Berlins Bürgerämter sollen zentral gesteuert werden

Was das operative Geschäft der Verwaltungen betrifft: Die Bürgerämter sind in den letzten Jahren zu Recht in die Kritik geraten, weil teilweise skandalöse Zustände herrschten. Hierzu ist Folgendes zu sagen: Zum einen sollte weiterhin eine dezentrale Zuständigkeit bestehen bleiben. Ich glaube nicht, dass sich die Zustände unter der Regie des Senats bessern würden. Für eine Zentralisierung der Verantwortlichkeit sehe ich überhaupt keinen Grund.

Zum anderen bedarf es allerdings einer stärkeren Steuerung und Koordination der Bürgerämter seitens der Senatsverwaltung. Jeder Bezirk kocht da bislang sein eigenes Süppchen. Es gibt zwar bei der IT-Ausstattung eine gemeinsame Basis, aber viele operative Aufgaben laufen in jedem Bezirk zu unkoordiniert ab. Ferner gibt es im Bereich der Bürgerämter deutliche Führungs- und Motivationsprobleme, wie unter anderem die oft hohen Krankenstände erkennen lassen. Schließlich mangelt es offenbar weiterhin an leistungsfähigen IT-Lösungen. Die Besserung der teilweise bestehenden Personalknappheit in einigen Bürgerämtern haben hingegen die Bezirke selbst in der Hand, indem sie mehr Personal in diese Bereiche abstellen.

Eine Stadt wie Berlin lässt sich nicht zentral regieren

Kein Problem ist meiner Ansicht nach die Zweistufigkeit der Berliner Verwaltung. Sie ist historisch gewachsen seit der Gründung Groß-Berlins vor knapp 100 Jahren. Meine Überzeugung ist, dass sich eine Metropole wie Berlin nicht zentral regieren lässt. Ob man jetzt unbedingt so viel Aufgaben bei den Bezirken belassen muss, bei nur 20.000 Beschäftigten, das ist eine andere Frage.

Die große Herausforderung in der aktuellen Lage der zweistufigen Berliner Verwaltung ist, wie man beide Ebenen vernünftig koordiniert. Der Rat der Bürgermeister soll eine derartige Koordinations-„Brücke“ sein, kann dies jedoch nicht immer leisten. Vielleicht auch, weil er politisiert ist. Die Frage der Zweistufigkeit ist ein Dauerbrenner in der Reformdiskussion in Berlin: Wie viel Autonomie sollen die Bezirke haben, was muss seitens der Senatsebene getan werden? Dazu gehört auch die Frage, ob Bezirksverordnetenversammlungen (BVV) „Budgethoheit“ haben sollten, was bisher nicht der Fall ist.

Aufgezeichnet von Jens Anker

Zur Person:

Verwaltungsexperte Christoph Reichard ist einer der führenden Verwaltungswissenschaftler in Deutschland. Der 75 Jahre alte Professor war unter anderem Hochschullehrer an den Berliner Fachhochschulen für Verwaltung und Rechtspflege (FHVR) und für Technik und Wirtschaft (FHTW). Von 1997 bis 2006 war er der Inhaber eines Lehrstuhles im Bereich „Public Management“ an der Universität Potsdam. International Professor Reichard ist Mitglied des Kommunalwissenschaftlichen Instituts und des Deutschen Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung Speyer (FÖV). Seit Gründung und bis 2015 war der Wissenschaftler zudem Vorsitzender der European Association for Public Administration Accreditation (EAPAA).

Berlins Verwaltung als Thema für die Koalitionsrunde

Der öffentliche Dienst in Berlin und die Personalausstattung sind seit Jahren eines der größten Problemfelder in der Stadt. Die rigiden Einsparungen der vergangenen Jahre, um einen Beitrag zur Haushaltssanierung zu leisten, haben in der Verwaltung zu Engpässen und schlechter Stimmung geführt.

Die Ausgangslage

Derzeit arbeiten 106.000 Mitarbeiter im öffentlichen Dienst, 20.000 davon in den Bezirken. In den kommenden Jahren scheidet jeder vierte Mitarbeiter altersbedingt aus, der Verwaltung droht der Kollaps. Zwar hat der aktuelle Senat in den vergangenen beiden Jahren 3000 neue Stellen bewilligt und die Ausbildungszahlen erhöht, doch seit Jahren fehlt ein strukturiertes Personal­management. Erschwert wird die Lage durch die Zweistufigkeit der Verwaltung. Berlin ist als Stadtstaat zugleich Bundesland und Kommune – es kommt daher regelmäßig zu Kompetenzstreitigkeiten zwischen Bezirks- und Hauptverwaltungen. Das hat in den vergangenen Jahren zu eklatanten Missständen geführt: Die Bürgerämter sind überfordert, die Baustellenkoordination funktioniert schlecht oder gar nicht, Bauvorhaben verzögern sich wegen überlanger Genehmigungszeiten. Eine Schule zu bauen dauert beispielsweise durchschnittlich acht Jahre.

Die Probleme

Eine neue Koalition steht unter Druck, die Situation in der Verwaltung spürbar zu verbessern. Zunächst muss entschieden werden, die Zuständigkeit für das Personal an einer Stelle zu bündeln. Die Frage ist, ob das im Innen- oder im Finanzressort oder in der Senatskanzlei passieren soll. Während über die Ziele ziemliche Einigkeit herrscht, müssen auch die Schritte vereinbart werden, um diese Ziele zu erreichen. Das gilt mit als größte Herausforderung in den rot-rot-grünen Verhandlungen.

Wer verhandelt

Die Arbeitsgruppe „Personal und Verwaltung“ in den Koalitionsverhandlungen hat die Arbeit aufgenommen. Für die SPD leitet die Gruppe der Finanzsenator Matthias Kollatz-Ahnen. Die Linke hat die stellvertretende Fraktionschefin Caro­la Bluhm entsandt, die als frühere Senatorin für Arbeit und Soziales in der zweiten rot-roten Koalition Berlins öffentlichen Dienst ebenfalls von innen kennt. Auch die Grünen schicken einen Insider: Für sie verhandelt der langjährige Referatsleiter in der Innenverwaltung und IT-Experte Thomas Hess. ker /jof

Was Praktiker fordern

Der Behördenkunde

„Die Verwaltung funktioniert nicht, es gibt immer Ärger.“

Für Steuerberater Wolfgang Wawro könnte der Service der Finanzämter deutlich besser sein. „Die Finanzverwaltung funktioniert nicht“, sagt Wawro. „Es gibt immer Ärger.“ Hauptursache seien Beamte, die mit der digitalen Umstellung der Behörde überfordert seien. „Ich habe den Eindruck, das wird von oben organisiert und die elektronische Umsetzung klappt nicht.“ So müssten Firmen ihre Bilanzen elektronisch an die Finanzämter übermitteln. Doch regelmäßig würden die Behörden nachträglich eine Übersendung auf Papier fordern, weil die digitale Auswertung nicht funktioniere. Diese Mängel führten zu fehlerhaften Steuerbescheiden, einer hohen Einspruchsrate und längerer Bearbeitungszeit. ker

Die Personalrätin

„Es muss Personal akquiriert und ausgebildet werden“

Daniela Ortmann ist vor allem die personelle Not im Berliner öffentlichen Dienst groß. Angesichts von 50.000 Stellen, die in den kommenden fünf Jahren besetzt werden müssten, bleibe der neuen Landesregierung keine andere Wahl, als zügig zu handeln. „Es muss Personal akquiriert und ausgebildet werden. Wir haben gar keine Zeit“, sagt die Steueramtsrätin und Vize-Vorsitzende des Hauptpersonalrates für den öffentlichen Dienst. Dazu müsse der Senat endlich eine verbindliche Personalplanung vornehmen. Die Sparvorgaben der vergangenen Jahre seien nicht mehr fortzuführen und für einen Großteil der Mängel verantwortlich. „Es gibt im öffentlichen Dienst keine Insel der Glückseligen mehr“, sagt Ortmann. Deshalb fordert sie eine Rahmendienstvereinbarung mit dem neuen Senat, die in allen Verwaltungen sofort umgesetzt wird. Für die Angleichung der Besoldung an andere Bundesländer fordert Ortmann eine verbindliche Regelung. ker

Der Kommunalpolitiker

„Ich bin schon lange für ein politisches Bezirksamt“

Nach Ansicht des scheidenden Bezirksbürgermeisters von Steglitz-Zehlendorf, Norbert Kopp (CDU), ist im Zusammenspiel zwischen Land und Bezirken vor allem eine grundlegende Änderung nötig. „Ich bin schon lange für ein politisches Bezirksamt“, sagt Kopp. In den Bezirken werden die Stadtratsposten bislang nach Parteienproporz verteilt. Stattdessen sollten die Bezirksämter wie der Senat nach Mehrheitskoalitionen gebildet werden. In Koalitionen erleichterten inhaltliche Gemeinsamkeiten die Zusammenarbeit. Das Versagen in den Bürgerämtern führt Kopp auf die radikalen Personaleinsparungen und die Einführung des elektronischen Personalausweises zurück. Den Personalmangel aufzulösen, werde vier bis fünf Jahre dauern. ker

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