Interview

Kartellamt will Datensammeln bei Google und Apple begrenzen

Andreas Mundt, Präsident des Bundeskartellamtes, spricht im Interview über Grenzen des Datensammelns. Welche Konzerne im Fokus stehen.

Andreas Mundt ist seit 2009 Präsident des Bundeskartellamts.

Andreas Mundt ist seit 2009 Präsident des Bundeskartellamts.

Foto: Reto Klar / FUNKE Foto Services

Berlin. Das Bundeskartellamt hat in diesem Jahr schon gegen mehrere Pflanzenschutzhersteller Millionenbußen verhängt. Ein Zeichen, für das konsequente Durchgreifen der Behörde im Sinne des Wettbewerbs. Welche Branchen 2020 im Fokus und über neue Herausforderungen, darüber sprach unsere Redaktion mit dem Präsidenten Andreas Mundt.

Herr Mundt, 2019 verhängte Ihr Amt mit 848 Millionen Euro Bußgeldern mehr als doppelt als im Vorjahr. Nimmt die Wirtschaftskriminalität zu?

Andreas Mundt: Das kann man nicht an der Höhe unserer Bußgelder ablesen. Der Rekord ist insoweit Zufall, als wir zuletzt viele Fälle beendet haben, die mit hohen Bußgeldern belegt waren – wie beim Stahlkartell. Das ist in jedem Jahr anders. Wir sind aber durchgehend gut beschäftigt in der Kartellverfolgung.

Wie hoch sind die Schäden, die durch Kartelle entstehen?

Mundt: Der tatsächliche Schaden lässt sich nur grob schätzen. Das fällt auch von Fall zu Fall sehr unterschiedlich aus. Wissenschaftliche Studien gehen davon aus das Kartelle im Durchschnitt zu einer Preiserhöhung von 15 Prozent führen. Klar ist aber, dass am Ende die Leidtragenden immer die Verbraucher sind. Egal ob sich Hersteller bei Bier, Wurst oder bei Stahl oder Zement absprechen, die Mehrkosten zahlen die Konsumenten an der Ladenkasse.

Bedrohen Kartelle die Marktwirtschaft?

Mundt: Neben den überhöhten Preisen ist das Schlimmste an Kartellen und Monopolen, dass die Innovationstätigkeit der Unternehmen erschlafft. Ohne Wettbewerb geben sich die Firmen keine Mühe. Ein Beispiel: Als Microsoft seinen Internet Explorer an den Markt brachte, erfuhr dieser über fünf Jahre kein einziges Update. Warum? Weil die Konkurrenz fehlte. Dann kam der Mozilla Firefox. Heute sind wöchentliche Updates bei vielen Apps die Regel. Wettbewerb ist für Fortschritte wichtig – und Kartelle schalten diesen aus.

Welche Rolle spielen Hinweisgeber für Ihr Eingreifen?

Mundt: Am wichtigsten ist für uns die Kronzeugenregelung. Jedes zweite Kartell wird durch Unternehmen aufgedeckt, die selbst daran beteiligt waren und aufgrund ihrer Hinweise dann straffrei aus dem Verfahren hervorgehen können. Hinzu kommen sonstige Tippgeber aus der Branche und nicht zuletzt auch anonyme Hinweise. Hinweisgeber sind besonders wichtig, weil sich Kartelle im Verborgenen abspielen. Die Tat ist nicht sichtbar - wie beispielsweise bei Diebstählen oder Sachbeschädigung. Wir prüfen zudem IT-gestützt Ausschreibungen und Bieterverfahren auf mögliche Verstöße.

Halten sich Konzerne besser an Regeln?

Mundt: Unser konsequentes Vorgehen hat meines Erachtens viele zum Nachdenken gebracht. Zudem schrecken neben den Kartellbußen die hohen Forderungen auf Schadenersatz ab, die regelmäßig nach Kartellverfahren vor Gericht eingeklagt werden – nicht selten in Milliardenhöhe. Fast alle großen Konzerne haben ihre Compliance-Programme verstärkt. Die Verhaltensregeln sind viel strenger als vor 15 Jahren. Auch kleine und mittlere Unternehmen sind hier sehr aktiv. Ob es heute mehr oder weniger Kartelle gibt, lässt sich dennoch nicht beantworten. Wir kennen ja die Dunkelziffer nicht.

Auf welche Branchen richten Sie 2020 Ihren Fokus?

Mundt: Ganz oben auf unserer Agenda steht die digitale Wirtschaft – insbesondere Internet-Plattformen. Wir haben schon in den vergangenen Jahren mehrere Verfahren abgeschlossen, wie zuletzt gegen den Amazon-Marktplatz. Bei Facebook warten wir auf ein höchstrichterliches Urteil. Wir werden sicher auch wieder bedeutende Kartellverfahren und Fusionsprüfungen durchführen. Ich kann Ihnen aber heute noch nicht sagen, welche das sein werden.

Google, Apple, Facebook und Amazon (GAFA) haben weltweit eine riesige Marktmacht. Hinzu kommen die chinesischen Gegenstücke Baidu, Alibaba, Tencent (BAT). Welche Gefahren sehen Sie durch das Datensammeln?

Mundt: Die Geschäftsmodelle dieser Unternehmen basieren einzig und allein auf Daten. Als Nutzer bekommt der Nutzer alle Leistungen wie E-Mail-Adressen, Recherche-Ergebnisse, Routenplanung oder Cloud-Dienste nur, indem man seine persönlichen Daten preisgibt. Die Unternehmen wachsen aus sich heraus durch Netzwerkeffekte und werden immer größer. Jeder schließt sich Netzwerken mit vielen Nutzern an – ein Schneeballeffekt. Diese Daten-getriebenen Geschäftsmodelle müssen wir in den Griff bekommen.

Welche Hebel können angesetzt werden?

Mundt: Ich sehe drei Ansatzpunkte: 1. Die Datenportabilität. Als Nutzer muss man seine Daten von einem zum nächsten Anbieter mitnehmen können, wie dies in der Datenschutzgrundverordnung geregelt ist, aber bisher nur selten stattfindet. 2. Versuchen wir das Datensammeln per Kartellrecht zu begrenzen.

Und 3. Wir müssen darüber nachdenken, ob und gegebenenfalls wie wir große Plattformen dazu zwingen können, ihren Datenschatz auch anderen Konkurrenten zugänglich zu machen, damit diese überhaupt als Unternehmen eine Chance im Markt erhalten.

Wie in ihrem Facebook-Verfahren, in dem Sie versuchen, das Zusammenführen von Daten von Facebook und WhatsApp zu verbieten?

Mundt: Richtig. Der Nutzer muss darüber bestimmen können, wann welche Daten über ihn gesammelt und verwertet werden. Derzeit kann ich Facebook aber nur dann nutzen, wenn ich es dem Konzern erlaube, meine Daten nicht nur auf Facebook, Instagram und WhatsApp, die zu dem Konzern gehören, zu sammeln und zusammen zu führen, sondern sogar auf Drittseiten, auf denen ich gerade surfe. Mit diesem Verfahren behandeln wir ganz grundsätzliche, wichtige Fragen und hoffen auf eine Klärung durch den Bundesgerichtshof.

Reichen die Eingriffsmöglichkeiten des Kartellamts oder muss hier nicht die Politik eingreifen?

Mundt: Unsere Macht ist auf die ökonomische Regelung begrenzt, da wir eine Wirtschaftsbehörde sind. Aber selbstverständlich stehen in diesem Bereich viele andere gesellschaftsrelevante Fragen auf dem Spiel – wie Mobbing, Hass im Internet, Jugendschutz, Urheberrechte, Steuerfragen usw. Regulatorisch steckt Vieles in den Kinderschuhen. Die Digitalisierung schreitet mit rasender Geschwindigkeit voran – und wir schaffen es bislang nicht gleichzeitig und damit rechtzeitig, die Leitplanken aufzustellen.

Hilft Ihnen da die Novelle des Wettbewerbsrechts, die auf die Kontrolle der Digitalwirtschaft abzielt?

Mundt: Als das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen 1958 geschrieben worden ist, war Datenökonomie noch kein Thema. Jetzt muss dies auf die Neuzeit übertragen werden. Die geplanten Neuerungen sind gut. Aber das wird nicht einfach: Bei Eingriffen in die digitalen Geschäftsmodelle machen Sie alles zum ersten Mal. Es gibt sehr wenige, oft gar keine Präzedenzfälle. Nehmen Sie unseren Facebook-Fall. Das hat noch keiner gemacht auf der ganzen Welt.

Sind nur die Großen eine Gefahr oder gibt es auch bei kleineren Internetunternehmen verdächtige Konzentrationen?

Mundt: Auch kleinere Plattformen können heute in ihrem Markt sehr schnell einen Konzentrationsprozess in Gang setzen und zu Monopolen heranwachsen. Beispiel Flixbus. Wir sind einerseits froh, dass der Anbieter den Fernreiseverkehr aufgemischt hat, doch zugleich ist Flixbus in kürzester Zeit zum vorherrschenden Fernbus-Anbieter aufgestiegen. Eine ähnliche Entwicklung gibt es bei Essenslieferanten. Die Wettbewerbsbehörden konnten hier teilweise gar nicht prüfen, da die Umsätze der Plattformen zu gering waren und für die Fusionskontrolle keine Rolle gespielt haben. Plattform-Märkte neigen zur Monopolisierung. Das sind neue Phänomene.

In der Bankenwelt grassieren Fusionen. Zuletzt gingen Commerzbank und Comdirect zusammen. Welche Chance auf Zustimmung des Kartellamts hätte die Deutsche Bank, einen großen Konkurrenten zu übernehmen – oder wäre hierfür eine Ministererlaubnis notwendig?

Mundt: Ich kann keine hypothetischen Fälle lösen. Im Vergleich zu anderen europäischen Ländern gibt es In Deutschland durch den starken öffentlich-rechtlichen Sektor noch sehr viele verschiedene Institute für die Endverbraucher. Von einer Bankenfusion sind aber stets sehr viele unterschiedliche Märkte betroffen, neben dem Privatkundengeschäft bspw. Kredite an Gewerbetreibende, das Investmentgeschäft, etc. Das müsste man sich alles gesondert genau ansehen und bewerten.

Auch in der Luftfahrt gibt es immer weniger Anbieter. Air Berlin und Germania sind pleite, Condor steht zum Verkauf. Hat der Kunde überhaupt noch eine Wahl?

Mundt: Wir gucken in der Branche sehr genau hin. Bei Air Berlin hat die EU-Kommission mit unserer Unterstützung sehr großen Wert darauf gelegt, dass nicht alle Teile der Flotte und Start- und Landerechte an den Flughäfen von der Lufthansa-Gruppe übernommen werden konnten. Wir haben uns die Preissteigerungen bei der Lufthansa unmittelbar nach der Insolvenz von Air Berlin genauer angesehen. Im Schnitt hatte die Lufthansa die Preise um 25 bis 30 Prozent erhöht. Wenig später hat sich das aber wieder normalisiert. Auch bei Condor müssen wir aufpassen, dass der Wettbewerb erhalten bleibt.

Sehen Sie Absprachen bei den Preisen für Flugtickets? Mit Gebühren fürs Gepäck hat Ryanair angefangen, jetzt hält jede Airline die Hand auf…

Mundt: Wir haben keine Anzeichen für Absprachen darüber. Vieles wird abgeguckt und nachgemacht. Und das ist kartell- und wettbewerbsrechtlich nicht verboten. Ob die Gebührenpraxis und die Gepäckregelungen statthaft sind ist kein kartellrechtliches, eher ein verbraucherrechtliches Thema.

Im Lebensmittelhandel gibt es auch immer weniger Anbieter. Wird das Kartellamt noch weitere Fusionen genehmigen?

Mundt: Über noch zu verhandelnde Fälle kann ich natürlich noch nichts sagen. Die Übernahme von Real durch den Investor X+Bricks ist zunächst wohl in Brüssel anzumelden. Die Weitergabe von Filialen an Wettbewerber würde dann voraussichtlich von uns geprüft werden – so wie wir das gemacht haben bei der Übernahme von Kaiser’s Tengelmann durch Edeka oder von Lekkerland durch Rewe.

Wie hat sich die umstrittene Ministererlaubnis durch den damaligen Wirtschaftsminister Sigmar Gabriel für die Übernahme von Kaiser’s Tengelmann durch Edeka ausgewirkt? War sie ein Fehler?

Mundt: Sigmar Gabriel hat eine politische Entscheidung getroffen. Ihm ging es damals um den Erhalt von Arbeitsplätzen, das war seine Sichtweise. Die Ministererlaubnis hat unsere Einschätzung ja nicht korrigiert. Sie sagt: wettbewerblich habt ihr zwar Recht, aber ich erlaube die Fusion aus übergeordneten Gesichtspunkten trotzdem. Deshalb will ich das im Nachhinein nicht kritisieren. Unsere wettbewerbliche Bewertung steht aber, bestätigt durch die Monopolkommission. Wir müssen jetzt damit leben und das in unsere künftigen Betrachtungen miteinbeziehen.

An den Tankstellen konnten Preisabsprachen nicht nachgewiesen werden. Was bringt die Markttransparenzstelle für Kraftstoffe?

Mundt: Die Verbraucher können heute auf einen Blick sämtliche aktuellen Tankstellenpreise in ihrer Region vergleichen. Diesen Vorteil sollte man nutzen. Es gibt große Preisunterschiede von bis zu 20 Cent am Tag in einer Stadt. Preise vergleichen und zur günstigeren Tankstelle fahren – das spart übers Jahr gesehen eine Menge Geld.

Wäre dies nicht auch für Lebensmittel sinnvoll?

Mundt: Markttransparenz hat immer zwei Seiten. Für den Verbraucher kann sie Vorteile bringen, aber den Überblick über sämtliche Preise der Konkurrenz können natürlich auch die Unternehmen zu ihren Gunsten ausnutzen. Im Falle der Mineralölkonzerne konnte man diesen Nachteil in Kauf nehmen, denn die Konzerne kannte die Preise der Konkurrenz auch schon früher - der Verbraucher aber erst durch die Markttransparenzstelle. In der Lebensmittelbranche ist das vielleicht anders.

Außerdem muss man bedenken, was für einen immensen Aufwand es mit sich bringen würde, viele Zehntausende von verschiedenen Produkten in verschiedenen Packungsgrößen und Sonderangeboten und Ausführungen korrekt und tagesaktuell zu erfassen. Ich weiß nicht, ob das überhaupt umsetzbar wäre. Spannend wird die Entwicklung zu beobachten, ob es eines Tages individualisierte Preise gibt, die für Sie anders sind als für mich. Dann wüssten wir gar nicht mehr, was der eigentliche Preis eines Produktes ist und hätten es mit einer intransparenten Preisstruktur zu tun.

Es gibt immer wieder Gerüchte, dass Nutzer, die mit einem teureren Smartphone ins Netz gehen schon heute bei manchen Angeboten höhere Preise angezeigt bekommen als die, die mit einem alten, günstigen Handy unterwegs sind. Ein Nachweis hierfür fehlt allerdings bislang.