Bußgelder

Deutsche Beamte verschärfen die Jagd auf Kartelle

Ob bei Kaffee oder Brillen: Das Kartellamt ist so aktiv wie nie zuvor – nicht nur die Bußgelder steigen, auch die Zahl der Verfahren nimmt zu.

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Das Kartell war penibel organisiert. Es hatte klare Strukturen und Entscheidungswege. Alles lief nach Plan, fast wie in einem Unternehmen. Schon dadurch unterschied sich der illegale Zusammenschluss von den vielen Hinterzimmer-Gremien, die den Wettbewerb ausschalten um die eigenen Kassen zu füllen.

Beim Kartell der Brillenglashersteller hatten die Firmen richtige Strukturen aufgebaut, ähnlich wie etliche Jahre zuvor die Zementindustrie. Unter Beteiligung des Branchenverbandes ZAV wurden seit Mitte 2000 in zwei Gesprächszirkeln weitreichende Entscheidungen für die ganze Branche getroffen. In einem ersten Gesprächskreis stimmten die fünf dominierenden Unternehmen ihre Preiszuschläge ab und verständigten sich über geplante Rabatte, die Augenoptiker von ihnen erhalten sollten.

In einem weiteren Zirkel, dem „Arbeitskreis Preisstrukturen“, legten die Brillenglas-Produzenten ihre „unverbindlichen Preisempfehlungen“ gegenüber den Optikern fest, die nicht so ganz unverbindlich gewesen sein sollen. Weil sich nämlich die Optiker an diese unverbindlichen Preise in der Mehrzahl hielten, zahlten die Kunden am Ende die Zeche – und das fast ein Jahrzehnt lang.

Vergangene Woche wurden die Kartellsünder zu einem gewaltigen Bußgeld verurteilt. Rund 115 Mio. Euro müssen die fünf beschuldigten Unternehmen, darunter die Firmen Rodenstock und Carl Zeiss sowie sieben Einzelpersonen zahlen. Es ist eines der höchsten Bußgelder, das das Bundeskartellamt jemals verhängte. „Die Absprachen der Brillenglashersteller haben den Wettbewerb in diesem Markt über Jahre fast vollständig zum Erliegen gebracht“, sagte der neue Präsident des Bundeskartellamtes, Andreas Mundt.

Leidtragende der illegalen Absprachen seien vor allem die Verbraucher gewesen, denen das Kartell überhöhte Preise aufgedrückt hätte; teilweise seien auch die Krankenkassen betroffen. Noch ist das Bußgeld nicht rechtskräftig und einzelne Firmen haben bereits angekündigt, Einspruch gegen den Bescheid der Bonner Beamten einzulegen. Ein jahrelanger Rechtsstreit ist damit programmiert. Bis zu acht Jahre könnte der Weg durch die juristischen Instanzen dauern. Dennoch ist die Aktion für das Kartellamt schon jetzt ein Erfolg.

Das Bußgeldverfahren gegen die Brillenglashersteller ist der vorläufige Höhepunkt einer ganzen Serie von Kartellstrafen. Im Dezember hatte das Bundeskartellamt Geldbußen von insgesamt 160 Mio. Euro gegen drei Kaffee-Konzerne verschickt. Betroffen waren damals Tchibo, Melitta und Dallmayr. Es ging um Preisabsprachen im Einzelhandel.

Anfang Januar folgte die größte Razzia in der Geschichte des Kartellamtes: Mit 120 Beamten durchsuchten die Wettbewerbshüter elf Einzelhandelsunternehmen und Markenhersteller. Der Vorwurf: illegale Preisabsprachen bei Süßwaren, Kaffee und Tiernahrung. Zudem laufen Ermittlungen gegen Gastronomie-Zulieferer, Cappuccino-Hersteller und die großen Zuckerproduzenten.

Das Kartellamt hat seine Schlagzahl erhöht. Das bekommen nicht nur betroffenen Wettbewerbssünder zu spüren. Obwohl der Tätigkeitsbericht für die Jahre 2009/2010 noch nicht erstellt wurde, bestätigt Kartellamt-Sprecher Kay Weidner der Morgenpost Online: „Seit drei Jahren nimmt die Zahl der Verfahren zu.“

Das bedeutet allerdings nicht, dass es immer mehr Kartelle in Deutschland gibt, sondern eher, dass die Behörde immer mehr illegale Absprachen aufdeckt und dann auch vor die Gerichte bringt. Genaue Zahlen werden wohl erst im kommenden Jahr verkündet. Doch Experten sind sich sicher, dass auch 2009 und 2010 nicht nur die Zahl der Verfahren deutlich gegenüber den Vorjahren gesteigert wurde, sondern auch die Bußgelder eine neue Rekordhöhe erreichen werden.

„Alles andere würde mich überraschen. Seit 2007 verzeichnet das Amt einen rasanten Anstieg der Bußgeld-Einnahmen“, sagt ein früherer leitender Kartellwächter. 2007 flossen gut 114 Mio. Euro in die Kassen des Amtes, 2008 waren es bereits 317 Mio. Euro – das ist fast so viel, wie das Kartellamt im gesamten Zeitraum von 1993 bis 2003 eingenommen hatte.

Immer mehr Verfahren und steigend Einnahmen: Manager aus der Zementbranche mutmaßten in der Vergangenheit schon, das Kartellamt habe einen dezenten Wink von der Bundesregierung erhalten, mehr Bußgelder für die Staatskasse einzutreiben. Doch dies dürfte eher in den Bereich der Verschwörungstheorien gehören.

„Zwei wesentliche Gründe sind für die hohe Schlagzahl der Wettbewerbshüter verantwortlich“, erklärt Justus Haucap, Kartell-Experte an der Universität Düsseldorf und zugleich Chef der Bonner Monopolkommission. Zum einen haben die Beamten mit einem Umbau ihrer Behörde die Kartellverfolgung gestärkt.

Denn die Wettbewerbshüter haben inzwischen zwei nur auf Kartellverfahren spezialisierte Beschlussabteilungen sowie seit 2002 eine Sonderkommission zur Kartellbekämpfung. Durch diese zwei neuen Abteilungen schaffte die Behörde eine gewisse Routine und Professionalität beim Kampf gegen illegale Absprachen, die es früher so nicht gab.

Denn vor der Reform waren die einzelnen Beschlussabteilungen, die nach Wirtschaftssektoren gegliedert waren, nicht nur für die Verfolgung von Kartellen oder Missbrauchstatbeständen zuständig, sondern auch für die Genehmigung von Fusionen und Übernahmen. Prüfungen von Zusammenschlüssen oder Aufkäufen mussten zeitlich bevorzugt behandelt werden – zulasten der Kartellbekämpfung und der damit zusammenhängenden Bußgeldverfahren. Das ist nun anders.

Der zweite wichtige Punkt, der zur steigenden Zahl von Verfahren beigetragen hat, ist die Kronzeugen- und Bonusregelung. Im Jahre 2000 eingeführt, führte sie 2003 dazu, dass die größte Kartellbildung in der Behördengeschichte aufgedeckt und bestraft wurde: 661 Mio. Euro Bußgeld verhängte das Kartellamt gegen sechs führende Zementhersteller und Einzelpersonen.

Hier brachte die Kronzeugenregelung das Verfahren erst so richtig nach vorne. 2005 wurde die Regelung noch einmal überarbeitet. Seitdem kommt sie etwa der Hälfte aller Verfahren zur Geltung. „Diese Regelung bringt oft genug das Kartellamt erst in die Lage dazu, illegale Absprachen zu entdecken und zu ahnden“, sagt Sprecher Weidner. Den positiven Effekt sehen auch Kartellexperten außerhalb der Behörde. „Ich glaube, dass wir in Deutschland in den vergangenen Jahren einen enormen Einsatz beim Kampf gegen Kartelle gezeigt haben“, lobt Professor Haucap.

Allerdings musste das Kartellamt auch herbe Rückschläge einstecken: Das Rekordbußgeld gegen die Zementhersteller über 661 Mio. Euro wurde vom Oberlandgericht Düsseldorf halbiert, das Verfahren gegen die Drogeriemarktkette Rossmann wegen angeblicher illegaler Preisabsprachen ganz eingestellt. Das sind keine Einzelfälle. „Strittig ist oftmals die Ermittlung des Mehrerlöses, den die Unternehmen durch die Kartellbildung erreicht haben. Das ist eine fiktive Rechnung – und bietet daher Angriffsfläche für die Verteidigung“, sagt ein Kartellrichter.

Der volkswirtschaftliche Schaden, den Kartelle anrichten, kann zwar nicht genau beziffert werden. Er geht aber in die Milliarden und das pro Jahr. Und in der Regel kommen die Wettbewerbshüter den Kartellsündern erst nach Jahren auf die Schliche – oder erst nach Jahrzehnten, wie etwa beim Starkstromkabel-Kartell. Dessen illegale Absprachen aus den 20er-Jahren hielten länger jede andere.

Die Abnehmer von Starkstrom-Kabeln, in der Regel Kommunen und Energiekonzern, hatten jahrzehntelang die hohen Preise ungefragt einfach hingenommen, weil sie diese wiederum einfach an ihre eigenen Kunden abwälzen konnten – den Verbraucher. Einen Weltkrieg und einen Kalten Krieg hatte das Kartell überstanden – nur die Globalisierung nicht. Als ausländische Konkurrenten auftraten, brach es auseinander. In den 90er-Jahren kam es dann zum Kartellverfahren.

Dass es trotz der verschärften Gangart des Kartellamtes immer wieder zu illegalen Absprachen über Preis und Absatzgebiete kommt, liegt nach Haucaps Aussagen in der Natur der Sache. „Der finanzielle Reiz eines Kartells, von festen Preisen, festen Absatzgebieten oder Verkaufsmengen, ist wohl einfach zu verlockend – insbesondere dort, wo es sich um Märkte mit sehr homogenen Produkten handelt.“

Bei Massengütern, wie etwa Zement oder anderen Baustoffen, habe man als Firma wenige Möglichkeiten, sich zu differenzieren, so der Wissenschaftler. Das Alleinstellungsmerkmal gegenüber dem Konkurrenten falle daher weg und der Wettbewerb gehe vor allem über den Preis – was wiederum die Gewinne der Firmen schmälert.

Zu verlockend sei daher, so Haucap, die Preis abzusprechen, damit die Gewinne weiter steigen. Und daher glaubt der Wettbewerbsrechtler auch nicht an eine Zeit, in der sich Kartelle überlebt haben. Haucap: „Das wäre eine Illusion. Oder glauben Sie, dass wir einmal eine Zeit haben werden, in der es keine Diebe mehr geben wird?“