Staatssekretär

Frank Nägele: „Berlins Verwaltung lag im Winterschlaf“

Berlins Verwaltung arbeitet schlechter als andere. Das zu ändern ist eine Herkules-Aufgabe.

Staatssekretär Frank Nägele im Roten Rathaus.

Staatssekretär Frank Nägele im Roten Rathaus.

Foto: Sergej Glanze / Berliner Morgenpost

Er hat einen der wichtigsten Jobs der Stadt und steht doch selten im Licht der Öffentlichkeit. Frank Nägele soll als Staatssekretär in der Senatskanzlei die Berliner Behörden in die Neuzeit überführen.

Berliner Morgenpost: Herr Nägele, Sie sind seit einem Jahr Staatssekretär für Verwaltungsmodernisierung in Berlin. Warum haben sie sich das angetan?

Frank Nägele Ein spannender Job lockt immer. Ich lebe seit 25 Jahren in und um diese Stadt. Und nichts ist schöner als Berlin voranzubringen.

Sie haben Erfahrungen auch in anderen Behörden und Ministerien gesammelt. Ist Berlins Verwaltung wirklich schlechter als andere?

Berlin leistet sich auch aufgrund seiner Einzigartigkeit und seiner Geschichte Strukturen und Prozesse, die andere so nicht haben. Berlin hat bis vor knapp 30 Jahren auf beiden Seiten der Mauer keinen großen Veränderungsdruck gehabt. Es haben sich Verfahren und Wege eingeschlichen, die tatsächlich zum Teil bis heute bestehen.

Wenn man also sagt, Berlins Verwaltung ist nicht so leistungsfähig wie andere, dann ist das richtig?

Ja, das ist richtig.

Was ist das Hauptproblem?

Zwei Themen sind entscheidend. Das Verhältnis zwischen Bezirken und Senat ist nie richtig geklärt worden. Die Bezirke würden gerne eigenständig Politik machen, eigenständig steuern. Die Senatsverwaltungen ihrerseits haben das Steuern teils mit der Fachaufsicht abgegeben. Und sie wollen gerne selber Dinge umsetzen. Das müssen wir klären. Die Verfassung sagt ganz klar, dass die gesamtstädtische Steuerung Senatsaufgabe ist und die Umsetzung Sache der Bezirke. Beide Positionen müssen gestärkt werden.

Was ist das zweite Problem-Thema?

Wir haben engagierte Beschäftigte, die hin und wieder viel dafür tun, sich ihrerseits abzusichern. Die berüchtigten 18 Schritte zu einem Zebrastreifen in einer Nebenstraße entstehen nur deswegen, weil Bezirksbeschäftigte ihre Entscheidung auf der Senatsebene absichern wollen. Und weil die Senatsebene glaubt, diese Rolle auch übernehmen zu müssen. Deshalb brauchen selbst relativ einfache Kostenschätzungen erst den Segen einer Hauptverwaltung, ehe es zu einer Vergabe kommt.

Aber woanders gibt es auch mehrere Verwaltungsebenen. Warum sind in Berlin die Mitarbeiter so auf Absicherung aus?

Das hat möglicherweise damit zu tun, dass zu viele Führungskräfte eher Vorgesetzte sind – also Führung als bessere Sachbearbeitung verstehen - und sich die Mitarbeiter nicht durch sie unterstützt fühlen. Wer sich nicht geführt und damit auch im Zweifel geschützt fühlt, sorgt auf anderen Wegen dafür, dass ihm nichts passieren kann. Wir haben Fälle in Berlin, in denen einzelne Beschäftigte dafür zur Rechenschaft gezogen werden, dass sie in unübersichtlichen Situationen mutig für die Sache gehandelt haben. Das spricht sich herum. Dann bewegen sich alle ganz schnell weg von einer Ergebnisorientierung hin zu einer Absicherung.

Die Probleme zwischen Bezirken und Senat wie auch die Kritik an den Führungsqualitäten gibt es ja schon seit Jahren. Wieso kann eine Lösung jetzt mit Ihnen besser funktionieren als früher?

Wir stehen an einem Scheideweg. Die Bürger, aber auch die Mitarbeiter merken, dass etwas passieren muss. Wir erwarten in den Behörden einen Altersabgang, der seinesgleichen sucht. Wir werden die wachsenden Aufgaben der Zukunft also nur stemmen, wenn wir effizienter arbeiten. Das Bewusstsein für Veränderung ist höher als vor fünf oder zehn Jahren.

Scheitern dürfen sie also nicht, sonst bricht die Verwaltung zusammen?

Berlin wird weiter wachsen, die Menschen, die hierherziehen, fragen nicht, ob wir genügend Verwaltungskapazität haben. Die Beschäftigten gehen in den Ruhestand. Wir haben die Konkurrenz mit dem Bund und anderen öffentlichen Arbeitgebern um den Nachwuchs. Da müssen wir uns nach der Decke strecken.

Wie waren denn die Reaktionen auf ihre Initiativen?

Meine Berufung wurde anfangs mit Skepsis betrachtet. Heute fühle ich mich nicht nur von den drei Koalitionsparteien getragen, sondern vor allem von den Beschäftigten und den Bezirken. Dort ist der Druck am höchsten.

Der Senat soll politisch steuern und die Bezirke machen die Arbeit vor Ort. Wie wird diese logische Überlegung in der Realität verankert werden?

In der Verwaltung geht es immer um Institutionen, Strukturen und Prozesse. Sich auf den Alexanderplatz zu stellen und Proklamationen zu verlesen, hilft nichts. Ich muss effiziente Prozesse und die richtigen Strukturen schaffen und überlegen, ob ich Institutionen brauche, die das unterstützen. Wir haben uns entschieden, ein in Berlin bereits eingeführtes Instrument, die Zielvereinbarungen, künftig rechtlich verankern. Damit sind die Rollen belastbar und klar. Es muss die steuernde Einheit sagen, wo es hingeht und die dafür notwendigen Mittel bereitstellen. Und am Ende ist es wichtig zu schauen, ob das Ziel erreicht wird und das dann zu honorieren. Und auf der anderen Seite brauche ich eine Einheit, der das umsetzt. Beide bekommen mit Zielvereinbarungen einen verbindlichen Rahmen und können sich damit auf ihre Kernaufgaben konzentrieren.

Können Sie ein Beispiel für eine solche Zielvereinbarung nennen?

Es geht nur um die Themen gesamtstädtischer Steuerung. Viele Dinge sind auf der Bezirksebene gut aufgehoben, die brauchen keine zentrale Steuerung.

Das wäre der Zebrastreifen...

Genau. Aber wenn ich über Bürgerdienstleistungen rede, kann ein Senat natürlich festlegen, wie viele Vorgänge im Zeitraum X bearbeitet werden, dass die Wartezeit nur soundso lang sein darf und dass Bürger nur so und so kurz auf einen Termin warten.

Dann kommt der Bezirk und sagt, um das zu schaffen brauche ich aber noch diese und jene Leute und so viele neue Computer...

Ja, das muss dann Teil der Zielvereinbarung sein. Zusammengefasst werden die fachlichen Zielvereinbarungen dann mit einer Rahmenzielvereinbarung des Regierenden Bürgermeisters mit den Bezirksbürgermeistern, in der wir explizit die Ressourcen und die allgemeinen Leitlinien festschreiben. Damit bekommen die Bezirksbürgermeister eine besondere Rolle und der Regierende Bürgermeister übernimmt Verantwortung für den gesamten Prozess.

Aber es gibt ja politische Differenzen, etwa beim Bau. Der Senat sagt, ihr müsst Baugenehmigungen für soundso viele Wohnungen ausstellen und die Bezirke sagen nein, wir wollen den Charakter als Gartenstadt behalten. Wie geht man mit solchen Konflikten um?

Politische Konflikte muss man politisch lösen. Uns geht es um eine gesamtstädtische Steuerung der Regelleistungen. Im Baubereich sind das beispielsweise Bearbeitungszeiten von Bauvoranfragen und Standardprozesse im Baugenehmigungsverfahren.

Macht es die Sache wirklich schneller, wenn man für jeden einzelnen Vorgang eine solche Zielvereinbarung aushandeln muss?

Der anfängliche Aufwand ist hoch. Ich bin aber überzeugt, dass wir damit eine hohe einheitliche Dienstleistungsqualität in in der Stadt bekommen. Und das rechtfertigt den Aufwand.

Sie hatten das Thema Führung angesprochen. Was wollen sie tun, um das zu verbessern?

Wir erleben eine ganz neue Generation an Beschäftigten in diesem Land, junge engagierte Leute mit einem ganz anderen Arbeits- und Führungsstil. Wir müssen sie unterstützen mit Aus- und Weiterbildung und sie früh in Verantwortung bringen. Und wir müssen die Führungskräfte, die bereits Verantwortung haben, mitnehmen und ihnen neue Wege der Führung mitgeben. In einer Arbeitsgruppe kam die Frage auf, ob wir eine Elitenförderung wollen. Elite ist nicht der richtige Begriff, aber wir sollten unsere Führungskräfte durchaus hervorheben. Führungskräfte haben eine herausgehobene Verantwortung und brauchen auch eine herausgehobene Begleitung. Wir brauchen eine Akademie für Führungskräfte und einmal im Jahr einen Führungskräftekongress, wo der oberste Chef auch mal kritisch nach vorne gewandt Ziele und Erwartungen besprechen kann. Das sind gute Formate um zu zeigen: Führungskräfte haben eine besondere Verantwortung für die Beschäftigten und für das Land.

Wundert es Sie eigentlich, dass es solche Instrumente hier nicht gibt?

Wir kommen aus einer Zeit, in der sich die Verwaltung in eine Art Winterschlaf begeben hatte. Im Winterschlaf wird alles auf die nötigsten Körperfunktionen reduziert. Es gab in der Periode von Sparzwang und Personalabbau überhaupt keine Kraft sich mit Führung, besserer Steuerung oder Digitalisierung auseinander zu setzen. Verwaltungen igeln sich in einer solchen Situation ein, weil sie versuchen, ihr nötigstes Funktionieren zu sichern. In dieser Zeit ist alles liegen geblieben. Es wurde nicht weiter renoviert, nicht eingestellt. Alles war eingeeist. Jetzt kommen wir da raus. Das ist eine wesentliche Chance. Wir haben zum Beispiel versäumt die Möglichkeit zu nutzen, über die neuen Medien mit allen Beschäftigten zu kommunizieren. Das gibt es in diesem Land nicht.

Dass also der Regierende Bürgermeister mal an alle Landesbeschäftigten wenden kann...

Ja. Oder wir können gute Beispiele verbreiten. Die Finanzverwaltung macht ganz viel in der Personalpolitik. Aber es wird nicht in der nötigen Breite weiter getragen. Wir haben jetzt in der Senatskanzlei einen Newsroom, topmodern. Das sollten wir den Beschäftigten im Bezirksamt Spandau, in der Ausländerbehörde und auch in den landeseigenen Unternehmen vorstellen. Oder unser CityLab, wo wir die Verwaltung von morgen ausprobieren. Kommunikation ist ein Schlüssel für jede Veränderung. Da sind wir ein bisschen sparsam.

Sie brauchen vor allem ganz viele neue Mitarbeiter. Kriegen sie die am Berliner Arbeitsmarkt?

Umfragen zeigen, dass ein Drittel der Schulabgänger gerne in den öffentlichen Dienst möchte. Um die werben wir. Wir kommen ein bisschen spät, tun aber inzwischen ziemlich viel, um Leute zu gewinnen. Die Kampagne „Hauptstadt machen“ ist nur ein Beispiel. Und wir haben einen Tarifabschluss, der uns sehr helfen wird, um konkurrenzfähig zu sein als Arbeitgeber. Wir reden ja nicht über Revolutionen, sondern über schnellere Besetzungsverfahren oder die Attraktivität der Ausbildung. Wir haben so wunderbare Partnerstädte. Warum sollen wir ausgewählte Auszubildende nicht mal für zwei Monate in unsere Partnerstadt Buenos Aires schicken, um zu lernen, wie dort Verwaltung arbeitet? Bei Siemens ist das ganz normal, ein halbes Jahr an einem anderen Standort zu arbeiten. Kämpfen werden wir immer um IT-Spezialisten und Planungsexperten. Das geht aber anderen genauso.

Ist ihr Weg eigentlich politisch über den Tag und die jetzige Regierungskoalition hinaus abgesichert? Sind die Oppositionsparteien auch dafür oder könnte man sich vorstellen, dass es nach einem Regierungswechsel zu einer Rolle rückwärts kommen kann?

Ich glaube, niemand kann sich der Diagnose entziehen. Wir versuchen, Eckpunkte bis Ende der Legislaturperiode fest zu zurren. Aber ich habe mich immer bemüht, alle einzubeziehen und den Parteien im Abgeordnetenhaus das Gespräch angeboten. Ich bin froh, dass auch die unionsgeführten Bezirksrathäuser uns in diesem Prozess unterstützt haben. Es geht nicht um ein rot-rot-grünes Projekt, sondern um die Stadt.

Alle sagen, um zu digitalisieren müsse man sich sowieso die Arbeitsprozesse genau anschauen, weil keine Software die 18 Arbeitsschritte für den Zebrastreifen nachvollziehen kann. Ist das der Schlüssel?

Innensenator Geisel sagt da immer: Wir müssen erst die Geschäftsprozesse optimieren und dann digitalisieren. Den Bezirken stehen nach ihren Vorstellungen wesentliche Änderungen bevor. Es soll einen zusätzlichen sechsten Stadtrat geben... Das ist Teil einer systematischen Aufwertung der Bezirke für ihre Umsetzungsaufgaben. Dazu gehören die Stärkung der Bezirksbürgermeister und die Vereinheitlichung der Geschäftsbereiche für die Stadträte und Bürgermeister. Die Erkenntnis wächst, dass Veränderung nötig ist.

Damit schränkt man aber die politischen Spielräume auf Bezirksebene ein. Bisher handeln die Parteien ja untereinander aus, welcher Stadtrat welche Ämter bekommt.

Ja, an dieser Stelle ist das so. Aber wenn das mit einer Stärkung gegenüber den Senatsverwaltungen verbunden ist, sieht die Sache anders aus. Wichtig ist doch, dass sich alle Fachstadträte auch tatsächlich treffen können und gemeinsam ihr Anliegen formulieren, dann ist auch der jeweilige Senator gut beraten, dorthin zu gehen. Es entsteht eine eigene politische Kraft, um die eigenen Umsetzungsinteressen zu unterstützen. Heute ist bisweilen nur ein Treffen im Jahr vorgesehen, wenn überhaupt. Damit gibt es keinerlei Interessenbündelung.

Die CDU fordert eine Beteiligung der Bezirke an den Einnahmen aus der Gewerbesteuer. Halten Sie eine solche stärkere Eigenständigkeit für zielführend?

Ich verstehe das Motiv, bin aber skeptisch. Wir müssen uns entscheiden in Berlin, wer die Gemeinde ist. Der Bezirk? Oder die Stadt? Laut Verfassung ist Berlin im steuerlichen Sinn die Gemeinde. Wenn ich bei den Steuereinnahmen dezentralisiere, müsste ich auch andere Bereiche in die Verantwortung der Bezirke geben. Ich würde die Kooperationsbereitschaft der Bezirke gerne über die Zielvereinbarungen erreichen. Wenn ich bestimmte Zielzahlen erreiche, habe ich mehr Mittel zur Verfügung. Die Wirkung wäre die gleiche.

Fehlt in den Bezirken der Blick auf die Gesamtstadt?

Ich würde das nicht zum Problem stilisieren. Das ist Teil Berlins. Berlin besteht aus vielen Städten und das ist immer so geblieben. Zu glauben, jetzt geht man einmal mit der Harke durch und alles ist neu organisiert, das geht nicht. Berlin bleibt eine Stadt der Bezirke, bleibt polyzentral. Darüber muss ich die gesamtstädtische Steuerung legen.

Ist man irgendwann einmal fertig mit dieser Aufgabe oder braucht man dauerhaft einen Antreiber wie sie?

Berlin wird sich immer weiter entwickeln und wird nie fertig sein. Aber wir erleben die immer schnellere Veränderung der Gesellschaft und der Wirtschaft auch in der Verwaltung. Verwaltung ist aber vorsichtig mit Veränderungen. Wir sind geschaffen, um zu funktionieren. Wir sind kein Start-Up. Wir können uns keine Fehlinvestition leisten. Deshalb braucht man immer jemanden dabei, der Veränderungen begleitet und beflügelt, aber auf die Funktionsmechanismen von Verwaltung achtet. Wir können nicht sagen, sorry, wir haben den Personalausweis falsch gedruckt. Die Genehmigung für ein Bauprojekt muss fehlerfrei sein. Dem gegenüber stehen die immer schnellere Veränderung und die immer kürzeren Innovationszyklen. Deshalb ist es wichtig, Veränderung zu begleiten.

Der Reformer:

Als der Regierende Bürgermeister Michael Müller vor einem Jahr den nach dem Wechsel von Engelbert Lütke Daldrup zum Flughafen vakanten Staatssekretärsposten an Frank Nägele vergab, war die Skepsis groß. Inzwischen hat sich der 54-Jährige mit seiner ruhigen, offenen Art Respekt erworben. Der Sozialdemokrat treibt auftragsgemäß den Reformprozess in der Berliner Verwaltung voran. Dabei baut der Verwaltungswissenschaftler auf viele praktische Erfahrungen. Er war Referatsleiter im Kanzleramt, Kaufmännischer Vorstand der Stiftung Berliner Schloss – Humboldtforum, Staatssekretär in Schleswig-Holstein und Niedersachsen. 2004 kandidierte er erfolglos als Oberbürgermeister in Konstanz.