Berlin. Der Globale Pakt für eine sichere, geordnete und reguläre Migration (Migrationspakt) bewegt die Gemüter. Für die einen ist er ein Dokument der Humanität, für die anderen ein Quell von Befürchtungen. Als interessierter Bürger sieht man sich vor eine schwierige Aufgabe gestellt, wenn man abschätzen möchte, welche Bedeutung das Vertragswerk tatsächlich hat.
Ein emotional aufgeladenes Thema dieser Art weckt regelmäßig viele Zweifel. Im Zentrum der Diskussion steht aktuell ganz besonders die Frage nach seiner Verbindlichkeit für Deutschland. Was bedeutet es für die Bundesrepublik Deutschland, wenn die internationalen Vertreter am 10. und 11. Dezember 2018 in Marrakesch zusammentreffen und den Migrationspakt unterzeichnen?
Ein internationaler Pakt dieser Art ist ein sogenannter „Staatsvertrag“. Die beteiligten Staaten vereinbaren gewisse Regelungen. Trotz seiner Bezeichnung als „Vertrag“ ist ein solcher Staatsvertrag jedoch nur bedingt mit einem Vertrag zu vergleichen, den man üblicherweise im Alltag unter Bürgern schließt. Die Verbindlichkeit eines privaten, zivilrechtlichen Vertrages stellt sich fundamental anders dar als die Bindungswirkung eines völkerrechtlichen Staatsvertrages.
Anders als bei einem Vertrag unter Privaten binden sich bei Staatsverträgen nämlich nicht natürliche Personen (Menschen) oder juristische Personen (beispielsweise Handelsgesellschaften). Stattdessen kommen ausschließlich anerkannte Staaten als Vertragspartner in Betracht. Sie sind sogenannte „Völkerrechtssubjekte“. Für die Bundesrepublik Deutschland bedeutet dies, dass prinzipiell nur ein einziger Vertreter einen derartigen Staatsvertrag abschließen kann. Dies ist nach Artikel 59 des Grundgesetzes der Bundespräsident. In dieser Regelung unserer Verfassung zeigt sich bereits ein erstes, sehr gewichtiges Problem für die Bindungswirkung von Staatsverträgen: Der Bundespräsident ist „nach innen“ bekanntlich nicht der maßgebliche staatliche Gesetzgeber. Würde man dem Bundespräsidenten das Recht zubilligen, durch Staatsverträge ohne weiteres rechtsverbindliche Regelungen zu treffen, würde dadurch die Kompetenzordnung unserer Verfassung ausgehebelt. Da dies nicht sein darf, greifen andere Regelungen.
Die Bundesrepublik Deutschland besteht bekanntlich aus 16 Bundesländern, die ein jedes für sich ein eigener „Staat“ sind. Daher hat das Grundgesetz in seinem Artikel 32 festgelegt, dass allein der Bund nach außen mit anderen Staaten Verträge schließen kann. Das kann der Bund allerdings nur, wenn er sich zuvor mit den Ländern darauf geeinigt hat, nicht in deren Kompetenzen einzugreifen. Üblicherweise werden Bundesländer also schon in die Entstehung von Staatsverträgen rechtzeitig einbezogen. Insbesondere können sie auf diese Weise daran mitwirken, wenn Diplomaten der Bundesrepublik Deutschland als Vertreter des Bundespräsidenten Vertragsverhandlungen führen. Doch auch wenn ein Staatsvertrag schlussendlich auf internationaler Ebene unterzeichnet wird, tritt er dadurch nicht so in Kraft, wie es ein innerdeutsches Gesetz täte, das der Bundespräsident unterzeichnet und veröffentlicht.
Internationale Vertreter handeln in der Regel eher wie ein sogenannter „Vertreter ohne Vertretungsmacht“: Sie unterschreiben Staatsverträge mit Vertretern anderer Staaten und holen anschließend die Zustimmung der nach ihrem nationalen Recht zuständigen Organe ein. Artikel 59 Absatz 2 des Grundgesetzes spricht in diesem Zusammenhang ausdrücklich von sogenannten Zustimmungsgesetzen. Auf diese Weise ist ein zweifach abgesichertes Konsensprinzip beschrieben: Die national zuständigen Stellen und Organe werden vor Abschluss des Staatsvertrages in dessen Entstehung und Aushandlung einbezogen. Anschließend erhalten sie im gewöhnlichen Regelwerdungsprozess wieder die Möglichkeit, ihre Zustimmung zu versagen, sollten sie zu diesem Zeitpunkt noch feststellen, mit einer Bestimmung nicht einverstanden zu sein.
Doch selbst wenn ein Staatsvertrag dieser Art unterzeichnet worden und die Zustimmung aller notwendigen nationalen Stellen eingeholt ist, unterscheidet er sich noch immer deutlich von demjenigen Vertrag, den Bürger innerhalb eines Staates miteinander schließen. Bei einem gewöhnlichen Kaufvertrag kann der Verkäufer den Käufer bekanntlich bei einem Gericht verklagen und verurteilen lassen, den Kaufpreis zu zahlen, wenn dies nicht freiwillig erfolgt. Das gerichtliche Urteil kann dann innerhalb des Staates auch zwangsweise durchgesetzt werden. Dafür stehen Vollstreckungsorgane (etwa Gerichtsvollzieher) zur Verfügung.
Zwischen Völkerrechtssubjekten ist diese Situation anders. Da es kein Weltgericht gibt und keinen Weltgerichtsvollzieher, sind nur diejenigen völkerrechtlichen Regelungen verbindlich, an die sich die Staaten freiwillig halten. Mit anderen Worten: Hat ein Staat einen internationalen Pakt abgeschlossen, erfüllt er aber dennoch nicht seine Versprechungen aus diesem Staatsvertrag, dann passiert prinzipiell nichts! Denn der Staat kann nicht gezwungen werden, diese Verpflichtungen einzuhalten. Aus genau diesem Grunde übrigens ist die Europäische Union gegründet worden, um auf staatsvertraglicher Ebene zwischen Völkerrechtssubjekten eine höhere tatsächliche Verbindlichkeit herbeizuführen.
Für den Migrationspakt gilt also tatsächlich, was in den letzten Tagen oft beschrieben wurde: Der Pakt hat keinerlei rechtliche Verbindlichkeit. Auch die Bundesrepublik Deutschland wird nach seiner Unterzeichnung nur zu denjenigen Maßnahmen verpflichtet sein, die sie selbst anschließend freiwillig in Gesetzesform gießt und erst dadurch eine zumindest interne Bindung herbeiführt. Der gesamte Migrationspakt beschränkt sich daher in seinem Kern auf rechtlich unverbindliche Bestimmungen, die niemand für sich gesehen einklagen kann. Daher könnte es eigentlich egal sein, ob der Pakt in Marrakesch unterzeichnet wird oder nicht. Rechtlich ändert er nichts. Trotzdem führt der Abschluss des Vertrages durchaus zu politischen Veränderungen. Denn auch eine rechtlich unverbindliche Verpflichtung kann in anschließenden Debatten jedem unterzeichnenden Staat politisch entgegengehalten werden.
Ist es also politisch klug, den Migrationspakt zu unterzeichnen? Bei Lektüre des Entwurfes fällt auf, dass viele Bestimmungen des Vertrages unklar formuliert sind. Juristische Klugheit aber gebietet, keine undeutlichen Verträge zu schließen. Denn zweifelhafte Pflichtbeschreibungen verwirren und provozieren stets Probleme. Auch für rechtlich unverbindliche Verträge sollte kein anderer Maßstab gelten. Getreu der alten Lebensweisheit, dass manches aus der Ferne besehen schöner aussieht, als es tatsächlich ist, könnte ein Migrationspakt Menschen veranlassen, in vermeintlich glückverheißende Fernen aufzubrechen, ohne dass sie dort eine realistische Lebensperspektive haben. Wer wollte dies verantworten? Angela Merkel sagte in einem Interview mit ihrem Biographen Hugo Müller-Vogg im Jahr 2003, dass man in der Politik „Missverständnisse tunlichst vermeiden sollte“. Gemessen an diesem Maßstab verbietet es sich, den Migrationspakt zu unterzeichnen.
Carlos A. Gebauer ist Buchautor, Rechtsanwalt und Fachanwalt für Medizinrecht in Düsseldorf. Christian Lagodny ist Rechtsreferendar bei der Kanzlei Lindenau Prior & Partner in Düsseldorf. Für den HAUPTSTADTBRIEF legen sie dar, was aus juristischer Sicht von dem Migrationspakt zu halten ist, der im Dezember 2018 in Marrakesch vereinbart werden soll.