13.12.12

Vorarbeit für Gipfel

EU-weite Bankenaufsicht kommt erst 2014

Nachtschicht der Finanzminister: Um halb fünf Uhr morgens verkünden sie eine Einigung. Die Aufsicht kommt, sie kommt aber später. Den Durst auf frisches Geld für Banken stillt der Kompromiss nicht.

Von Florian Eder
Quelle: Reuters
13.12.12 2:15 min.
Die Kanzlerin betont, Finanzminister Schäuble habe die deutschen Kernforderungen durchgesetzt. Sigmar Gabriel warf Merkel vor, dass der Haftungsanteil Deutschlands an den Hilfspaketen explodiert sei.

Die Finanzminister der EU haben sich geeinigt: Ab März 2014 wird die Europäische Zentralbank (EZB) ihre Arbeit als Aufsichtsbehörde für Europas Banken aufnehmen. 14 Stunden brauchte es, lange Verhandlungspausen für bilaterale Gespräche – und Druck von oben: Einige Regierungschefs haben nach Informationen der "Welt" ihren Ministern die strikte Weisung mit auf den Weg gegeben, nicht ohne Ergebnis abzureisen.

Denn am Nachmittag kommen die Premierminister, die Präsidenten und Bundeskanzler selbst nach Brüssel – und wollten nicht die Scherben einer gescheiterten Verhandlung aufkehren. "Es ist nicht hoch genug einzuschätzen", dass die Minister sich geeinigt hätten, sagte Bundeskanzlerin Angela Merkel vor dem Bundestag.

Zugriff der EZB beschränkt

So steht also der Kompromiss: Die Banken der Euro-Zone sollen von einer einzigen Aufsichtsbehörde kontrolliert werden – aber nur grundsätzlich. In der Praxis beschränkt sich der Zugriff der EZB auf etwa 200 der 6000 Banken im Euro-Raum.

Die Aufsichtsabteilung soll zweitens weitgehend unabhängig von der eigentlichen Aufgabe der Zentralbank arbeiten, der Geldpolitik – letztbefugtes Entscheidungsgremium ist die Runde der Aufseher aber nicht.

Und drittens: So schnell, wie sich vor allem die Länder Südeuropas das gewünscht hätten, geht es nicht. Geld aus dem europäischen Rettungsschirm ESM für ihre wackelnden Banken wollen sie dennoch, noch bevor die Aufsicht installiert ist – mit dem Segen der EU-Kommission.

"Finanzstabilität in Europa"

Michel Barnier, dessen Portfolio in der Kommission die Finanzmarktregulierung umfasst, nannte die Einigung ein "fundamentales Element für die Finanzstabilität in Europa".

Dabei blieb unklar, was genau er als stabilisierenden Faktor betrachtet: dass die Banken zentral beaufsichtigt werden und dass so verschiedene Regeln und unterschiedlich ausgeprägte Strenge vermieden werden – oder dass ein Schritt dahin getan ist, die Banken direkt mit Hilfsmilliarden stützen zu können. Dies könne auch schon vor der Übernahme der Aufsicht durch die EZB geschehen, sagte Barnier.

Das ist eine neue Interpretation eines Gipfel-Beschlusses vom Juni, der die gemeinsame Kontrolle als Voraussetzung für eine direkte Rekapitalisierung nennt.

Auf diese Möglichkeit dringen die Südeuropäer, so ließe sich nämlich vermeiden, dass Kredite für die Finanzindustrie über die Staatshaushalte geleitet werden und den Schuldenstand erhöhen. Der ESM könne den Banken ja zunächst "nach seinen eigenen Verfahren" direkt helfen und die EZB dann auffordern zu übernehmen, sagte der französische Kommissar.

Grundkonflikt besteht weiter

Den Grundkonflikt der Euro-Rettung kann die Einigung auf die Bankenaufsicht nicht verdecken: Die einen dringen auf Wurzelbehandlung und wollen die Ursachen der Krise beheben. Die anderen setzen darauf, Schmerzmittel zu verabreichen.

Für Barnier ist der Beschluss der Minister ein Erfolg, musste er doch seit September einen Fehlschlag fürchten. Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble hatte mit ansteigender Intensität deutliche Kritik an Barniers Vorschlag geübt. Die Bundesregierung musste nun ein zentrales Anliegen in Teilen aufgeben: die strikte Trennung zwischen Geldpolitik und Bankenaufsicht bei der EZB.

Schäuble sah lange die Unabhängigkeit der Zentralbank in Gefahr – durch einen selbst erschaffenen Interessenkonflikt: Müssen die Zentralbanker zum einen Preisstabilität gewährleisten, zum anderen die Stabilität des Finanzsektors, so könnte sich das auf Zinsentscheidungen auswirken, so die Furcht von Kritikern. Das heißt, die EZB könnte die Zinsen niedriger halten als eigentlich nötig, um Banken Belastungen zu ersparen.

Unabhängiges Vermittlungsgremium

Die Lösung sieht nun so aus: Damit der Gouverneursrat der EZB – der für die Geldpolitik zuständig ist, aber dennoch die wichtigen Entscheidungen der Aufsicht absegnen muss – in Konflikten mit der neuen Aufsicht nicht die Oberhand gewinnt, wird ein unabhängiges Vermittlungsgremium geschaffen.

Ein Plan zur Änderung des EU-Vertrags, der die Einrichtung eines eigenen, zur letzten Entscheidung befugten Gremiums erlaubt hätte, ist nicht Teil des Kompromisses. Diese Vertragsveränderungen seien eventuell "in Betracht zu ziehen", sagte Barnier.

Dennoch lobte Schäuble die eigene Arbeit und die der Kollegen: Die Unabhängigkeit der EZB und eine Trennung der Geldpolitik von der Aufsichtsfunktion seien sichergestellt. "Insofern glaube ich, dass wir die wesentlichen Punkte erreicht haben, um jetzt eine europäische Bankenaufsicht zu schaffen, die 2014 ihre Arbeit aufnehmen soll", sagte er.

Zugeständnisse erreicht

Bei einer weiteren Forderung erreichte Schäuble Zugeständnisse. Der neuen Aufsicht sollen nur Banken mit einer Bilanzsumme von mehr als 30 Milliarden Euro respektive von 20 Prozent der Wirtschaftsleistung ihres Landes unterstehen. In Deutschland wären das etwa Deutsche Bank, Commerzbank, DZ Bank und die großen Landesbanken.

Sparkassen und Genossenschaftsbanken werden weitgehend nicht betroffen sein und auch künftig an die deutschen Aufsichtsbehörden – Bundesbank und BaFin – berichten. Damit ist das Ziel der EU-Kommission nichtig, eine gemeinsame Kontrolle über alle Banken zu etablieren.

Berlin und Paris legen Meinungsverschiedenheiten bei

Den Weg frei gemacht für eine Einigung hatten Deutschland und Frankreich. Am Ende waren auch die Nicht-Euro-Länder einverstanden, die lange ein Hindernis darstellten.

Wenn sie wollen, können sie sich der EZB-Aufsicht anschließen. Wenn nicht, dann sollen neue Abstimmungsregeln in der bereits existierenden Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) sicherstellen, dass sie nicht gegen den Euro-Club verlieren.

Die EBA soll sicherstellen, dass die Regeln der EZB und die der anderen Länder sich nicht zu sehr unterscheiden. Künftig braucht es dort eine Mehrheit sowohl unter den Mitgliedern als auch unter den Nicht-Mitgliedern der neuen Aufsicht.

Zunächst stellt ein verschuldetes Land einen Antrag beim ESM.

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Die europäische Bankenaufsicht
  • EZB

    Die gemeinsame Bankenaufsicht soll bei der Europäischen Zentralbank (EZB) angesiedelt sein. Dort soll die Aufsicht über Kreditinstitute mit einer Bilanzsumme von mindestens 30 Milliarden Euro ausgeübt werden. Unter ihre Obhut sollen daneben Geldhäuser fallen, deren Bilanzsumme ein Fünftel der Wirtschaftsleistung ihres Heimatlandes erreicht. Grundsätzlich sollen die drei größten Kreditinstitute jedes Landes unter die neue europäische Aufsicht fallen.

  • Nationale Kontrolleure

    Die Aufsicht über die übrigen rund 6000 Geldinstitute der Währungsunion soll bei den nationalen Bankkontrolleuren bleiben. Sollte die EZB aber bei ihnen gravierende Probleme orten, kann sie sich einschalten und den Fall an sich ziehen, auch wenn das jeweilige Institut weit unter den genannten Größenmarken bleibt.

  • Lenkungsausschuss

    Ein Lenkungsausschuss soll die Arbeit der neuen gemeinsamen Aufsicht führen, die ihrerseits dem EZB-Rat Rede und Antwort stehen soll. Damit bleibt der EZB das letzte Wort bei Entscheidungen vorbehalten. Wahrnehmen soll die Notenbank ihre neuen Aufgaben ab dem 1. März 2014. Im Aufsichtsgremium selbst sollen Vertreter der nationalen Aufsichtsbehörden der Euro-Länder sowie EZB-Vertreter sitzen.

  • Erster Schritt

    Die Bestellung der EZB als europäischem Bankenaufseher ist der erste von drei Schritten zu einer echten europäischen Bankenunion. Der nächste Schritt soll die Schaffung eines europaweiten Abwicklungsregimes für Banken sein, die die EZB als nicht mehr überlebensfähig einstuft.

  • Zweiter Schritt

    Eine Abwicklungsanstalt braucht aber einen Fonds dahinter als Geldquelle, der die Kosten notwendiger Banken-Abwicklungen trägt. Dieser Abwicklungsfonds müsste auch Not-Finanzierungen anbieten für die Teile von Banken, die noch lebensfähig sind und weitergeführt werden sollen. Ob es zu einer gesamteuropäischen Abwicklungsanstalt kommt, ist noch unklar. Deutschland sträubt sich dagegen, weil es fürchtet, dadurch Haupt-Zahlmeister für Abwicklungen in anderen Ländern, etwa Spanien, zu werden.

  • Dritter Schritt

    Der dritte und abschließende Schritt einer Bankenunion sollen gleiche Regeln und Standards für die Einlagensicherungs-Systeme in allen Ländern des Währungsraums sein. Doch das ist nicht in Sicht. Bislang gibt es darüber heftigen politischen Streit. Das gilt auch für die Frage, ob es in fernerer Zukunft einmal eine gesamteuropäische Einlagensicherung geben könnte.

  • EBA

    Aufgabe der Europäischen Bankenaufsicht EBA in London bleibt die Fortschreibung der Regeln für die Branche. Dabei soll aber gewährleistet werden, dass es nicht zu Kollisionen mit den Entscheidungen der neuen Bankenaufsicht bei der EZB kommt. Nicht-Euro-Länder wie Großbritannien fürchteten, von einer übermächtigen EZB regelmäßig überstimmt zu werden. Streitfälle sollen in einem bei der EBA angesiedelten Gremium gelöst werden. Reuters

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