17.08.12

Geldpolitik

Der historische Sündenfall der Bundesbank

Seit Monaten wird heftig über die Rolle der EZB gestritten. Darf sie Anleihen aufkaufen oder nicht? Der wahre Hüter der Geldpolitik, die Bundesbank, hat sich schon vor Jahrzehnten versündigt.

Von Hans Bentzien, WSJ.de

Vor 37 Jahren wurde ein heute fast vergessenes Stück deutsche Zentralbankgeschichte geschrieben, das in der Euro-Krise vertraut erscheint und doch überrascht: Zwischen Juli und Oktober 1975 kaufte die Bundesbank Schulden des Bundes und von Bundesunternehmen für 7,7 Milliarden D-Mark.

Weil die Wirtschaft nach dem Ölpreisschock mit atemberaubendem Tempo schrumpfte, weil die Senkung von Leitzinsen und Mindestreservesätzen zuvor nichts gebracht hatte und - weil sie es durfte. Eine Episode aus der Geschichte der "härtesten Zentralbank des Eurosystems", die im Jahr 2012 vom Kauf von Staatsanleihen durch die EZB nichts mehr wissen will.

Hans Friderichs war 1975 Bundeswirtschaftsminister in der sozialliberalen Koalition unter Kanzler Helmut Schmidt. Ähnlich wie heute, sagte der heute 80-jährige frühere Minister dem Wall Street Journal Deutschland, kam der Wunsch nach Staatsanleihekäufen damals aus der Politik.

"Soweit ich mich erinnere, war es einfach so, dass Einige Sorgen um die Konjunktur hatten und von der Bundesbank ganz gern dies gesehen hätten", formulierte es der FDP-Politiker.

Bundesbank war nicht begeistert

Die Bundesbank habe "in ihrer Haltung grundsätzlich davon nicht viel gehalten, um nicht zu sagen gar nichts". Er selbst sei bei derartigen Diskussionen immer eher auf Seiten der Bundesbank gewesen, sagt Friderichs, "während der sozialdemokratische Koalitionspartner da etwas großzügiger aus meiner Sicht war".

Hans Friderichs, Bundeswirtschaftsminister von 1972 bis 1977; anschließend wechselte der FDP-Politiker in die Wirtschaft. Von 1978 bis 1985 amtierte Friderichs als Vorstandssprecher der Dresdner Bank. Das Bild zeigt ihn im Mai 2009 als scheidender Aufsichtsratschef des Sportartikelherstellers Adidas

Ganz sicher galt das für den Regierungschef Helmut Schmidt, für den Geldpolitik schon immer ein Teil der allgemeinen Wirtschaftspolitik war. Die deutschen Kanzler und ihre Finanzminister nahmen damals regelmäßig an den Sitzungen des Zentralbankrats in Frankfurt teil und hatten dort auch das Recht, Anträge zu stellen.

Während der Versuch einer politischen Einflussnahme auf die Zentralbanker heute als unfein gilt, war sie in den siebziger Jahren nicht verpönt. Im Bonner Bundestag etwa wurden ganz ungeniert Leitzinssenkungen gefordert.

Politische Einflussnahme war im Spiel

Dass bei den großen Anleihekäufen im Sommer 1975 politische Einflussnahme im Spiel war, mag auch Helmut Schlesinger nicht ausschließen. Schlesinger war damals Chefvolkswirt der Bundesbank, später stieg er zum Bundesbankpräsidenten auf. Schlesinger glaubt allerdings, dass die Initiative seinerzeit von Bundesbankpräsident Karl Klasen ausging.

"Ob es davor Gespräche gegeben hat, kann ich nicht sagen. Das ist nicht ausgeschlossen", sagt der heute 88-Jährige. Forderungen der Politik an die Bundesbank waren an der Tagesordnung, wurden aber von den Frankfurter Währungshütern in der Regel zurückgewiesen oder ignoriert.

Insgesamt war das Verhältnis zwischen Bundesbank und Bundesregierung ein völlig anderes als das zwischen der Europäischen Zentralbank und den Regierungen der 17 Mitgliedsstaaten des Euro-Raums. Die Frankfurter Zentralbank war die Bank der Bundesregierung. Sie wickelte deren Zahlungsverkehr ab, verwaltete ihre Guthaben und räumte ihr einen begrenzten Kassenkredit ein.

Bundesbank war die Emissionsbank des Bundes

Bis zum Jahr 2000 war die Bundesbank sogar die Emissionsbank des Bundes. Sie führte das Konsortium, das die Schulden des Bundes am Markt platzierte und übernahm anschließend auch die Kurspflege für Bundeswertpapiere, mit der größere tägliche Kursausschläge verhindert wurden.

Die Pläne zum Ankauf von Anleihen des Jahres 1975 wurden nach der Erinnerung Schlesingers erstmals Anfang Juli bekannt, als Bundesbankpräsident Karl Klasen in einer Pressekonferenz erklärte, man werde von der bisher betriebenen "Kurspflege" zu Käufen von Wertpapieren des Bundes und den damals noch staatlichen Unternehmen Bahn und Post übergehen - "mit Mitteln der Bundesbank". Ziel dieser Aktion war es, "die Zinsen nicht weiter steigen zu lassen."

Einen öffentlichen Aufschrei löste der Schritt damals nicht aus. Die Bundesbank war im Gegensatz zur EZB nicht für 17 verschiedene Staaten, sondern nur für einen einzelnen Staat zuständig. Es drohte daher keine finanzielle Umverteilung zwischen Nationalstaaten, wie das jetzt mit dem geplanten Kauf von Staatsanleihen aus den südlichen Krisenstaaten wie Italien und Spanien der Fall wäre.

Außerdem erlaubte das Bundesbankgesetz der deutschen Zentralbank den Kauf von Staatsanleihen - allerdings nur zur Beeinflussung des Geldmarkts. Nicht gestattet war dagegen eine Staatsfinanzierung mit der Notenpresse.

Vorwurf der unzulässigen Staatsfinanzierung

Auch die EZB sieht sich heute im Recht, Staatsanleihen zu kaufen, jedenfalls solange, wie das nicht unmittelbar beim Emittenten geschieht. Europas Notenbanker begründen solche Käufe mit der Notwendigkeit, die Übertragung des geldpolitischen Signals in alle Mitgliedsländer sicherzustellen. Vereinfacht gesagt: Die Zinsen sollen überall niedrig sein, weil die EZB das so will. Gegenwärtig sind sie im Süden aber um ein Vielfaches höher als im Norden.

Weil aber die Zentralbank schlecht das Eine tun kann, ohne das Andere zu lassen, ist der Vorwurf der Staatsfinanzierung schnell bei der Hand. So unterstellt der Bundeswirtschaftsminister von 1975 der Bundesbank noch geldpolitische Motive bei ihren Staatsanleihekäufen, für die EZB lässt Hans Friderichs diese Annahme dagegen nicht gelten: "Ich meine, jetzt geht es ja doch primär darum, wie ich die Notenbank einspannen kann, um Staatsfinanzierung zu betreiben.

Das war ja nicht das Motiv damals", sagt Friderichs. Beide Zentralbanken bewegten sich in einer rechtlichen Grauzone. Ihr erklärtes Ziel aber war und ist es, die Zinsen zu beeinflussen.

Ölpreisschock löste Rezession aus

Westdeutschland erlebte Mitte der siebziger Jahre eine vom Ölpreisschock ausgelöste Rezession. Das deutsche Bruttoinlandsprodukt war im vierten Quartal 1974 um 1,3 Prozent gesunken, und es sank in den beiden Folgequartalen noch einmal um 0,6 und 0,5 Prozent. 8000 Firmen rutschten 1974 in die Pleite, die Arbeitslosigkeit stieg bis Februar 1975 auf seinerzeit schockierende 1,2 Millionen.

"Stürzt knappes Geld die SPD?", fragte das Nachrichtenmagazin Spiegel im Februar und beklagte die Macht der grauen Eminenzen bei der Bundesbank. Sie "bremsten durch scharfe Geldpolitik den Preisanstieg – und nahmen dafür mehr als eine Million Arbeitslose in Kauf".

Das war freilich nicht ganz richtig, denn die Bundesbank senkte zwischen September 1974 und Juli 1975 ihren Lombardsatz von 9,00 auf 5,50 Prozent. Der Diskontsatz und die Mindestreservesätze wurden ebenfalls drastisch reduziert und zugleich die Möglichkeit der Banken zum Weiterverkauf (Rediskontierung) von Wertpapieren an die Zentralbank stark ausgeweitet.

Geldpolitischer Erfolg blieb aus

Doch der Erfolg blieb aus, das geldpolitische Signal - um es mit den Worten von EZB-Präsident Mario Draghi zu sagen - drang nicht durch. Die wegen ihrer Benchmark-Funktion wichtigen Staatsanleiherenditen stiegen sogar.

Im Geschäftsbericht für 1975 schildert die Bundesbank die damalige Situation, und die erinnert an aktuelle Verhältnisse: "Im Juli änderten sich dann die Zinserwartungen vor allem als Folge der Nachrichten über den stark wachsenden Kreditbedarf der öffentlichen Haushalte.

Das Plazierungsklima verschlechterte sich schlagartig. Durch massive Offenmarktpolitik versuchte die Deutsche Bundesbank, den drohenden, konjunkturpolitisch unerwünschten Anstieg der Effektivverzinsung zu verhindern."

Helmut Schlesinger führte die Deutsche Bundesbank von 1991 bis 1993 und hat sie seit 1972 auch als Chefvolkswirt entscheidend geprägt. Das Bild entstand vor wenigen Tagen anlässlich eines Besuchs bei seinem Nachfolger Jens Weidmann. Am 1. August feierte die Bundesbank ihr 55-jähriges Jubiläum. Schlesinger war von Anfang an dabei.

Bundesbank wollte Kreditmärkte auflockern

Die Bundesbank tat das, indem sie ein quantitives Ziel ausgab, wie sich Helmut Schlesinger heute erinnert: "Die Renditen sollten nicht mehr über das erreichte Niveau hinaus steigen. Das galt für alle Papiere." Mit anderen Worten: Die Bundesbank tat - wenn auch unter ganz anderen Bedingungen - genau das, was in der Euro-Krise dieser Tage einige Experten auch von der Europäischen Zentralbank erwarten.

Letztlich versuchte die Bundesbank 1975, die Kreditvergabe der Banken trotz fehlender Nachfrage in Gang zu bringen. "Wir waren wegen der allgemeinen Lage besorgt und strebten eine Auflockerung der Kreditmärkte an", erinnert sich Helmut Schlesinger.

Auch dafür hatte die Bundesbank seinerzeit eine brauchbare Messgröße bekommen. Seit dem Zusammenbruch des Systems fester Wechselkurse von Bretton Woods im Jahr 1973 musste sie nämlich nicht mehr den Wechselkurs der D-Mark zum US-Dollar verteidigen, sondern konnte sich ganz allein der Inflationsbekämpfung widmen.

Dazu verordnete sich die Bundesbank ein Konzept der Geldmengensteuerung, nach dem die Geld-, also auch die Kreditmenge so stark wachsen sollte, dass sie auf der einen Seite das Wachstum nicht behinderte und auf der anderen Seite den damals angestrebten Rückgang der Inflation beförderte.

Geldmenge sollte stark wachsen

Für das Jahr 1975 hatte Bundesbankpräsident Klasen als Ziel ein Wachstum der Geldmenge von acht Prozent ausgegeben, das wegen der schwachen Kreditnachfrage aber bei weitem nicht erreicht wurde. Angesichts dieser Situation ließen sich die Anleihekäufe trotz einer für heutige Verhältnisse enorm hohen Inflationsrate von sechs Prozent begründen, wie Schlesinger beschreibt.

"Der Ankauf von Bundesanleihen durch die Bundesbank, der nun erwogen wurde und den das Gesetz mit der Einschränkung "zur Regelung des Geldmarkts" erlaubte, unterstütze die in dieser Lage angezeigte expansive geldpolitische Zielsetzung."

Erfolg hatte die Bundesbank mit ihrem Eingriff nach eigener Einschätzung nicht. Im Geschäftsbericht für 1975 heißt es dazu nüchtern: "Die Bundesbank kann wohl die Liquidität des Bankensystems anreichern und damit eine notwendige Voraussetzung für den Aufschwung schaffen, ihn indessen durch ihre Maßnahmen allein nicht auslösen."

Bank stellte das Ankaufprogramm ein

Aber der mangelnde Erfolg war nicht der Grund, weshalb die Bundesbank ihre Käufe schließlich einstellte. Ausschlaggebend war eher die Befürchtung, zu sehr in die Nähe der verbotenen Staatsfinanzierung zu geraten. Nach Schlesinger Erinnerung konnte die Regierung Schmidt nach Beginn der Zentralbankkäufe nämlich schon bald keine neuen Anleihen mehr platzieren.

"Der Bund konnte ja bei diesem festgehaltenen, nicht marktkonformen Zinsniveau gar keine Mittel mehr aufnehmen. Alles drängte dahin, diese Praxis zu beenden", erinnert sich der damalige Bundesbankdirektor. Vorerst behalf sich Bonn mit der Ausgabe kurzlaufender Schuldscheindarlehen.

Im Oktober 1975 schließlich reiste eine Bundesbank-Abordnung, der neben Schlesinger auch der damalige Vizepräsident Otmar Emminger angehörte, nach Bonn, um Bundeskanzler Schmidt das Ende Anleihekäufe zu avisieren. "Wir dürfen nur zur Regulierung des Geldmarktes, nicht aber zur Finanzierung des Staatshaushalts Offenmarktpolitik betreiben", habe Schlesinger da klar gemacht, berichtete der Spiegel in seiner Ausgabe vom 27. Oktober 1975.

"Wir wollten unsere normale Rolle als fiskalischer Agent des Bundes wieder wahrnehmen können, aber eben ohne unsere eigenen Mittel. Das mussten wir der Regierung klar machen", erinnert sich der damalige Chefvolkswirt Schlesinger heute.

Regierung erwog Änderung des Gesetzes

Helmut Schmidts Reaktion ist nicht überliefert. Aber der wirtschaftspolitische Sprecher der SPD-Fraktion, Herbert Ehrenberg nannte diese Interpretation des Bundesbankgesetzes laut Spiegel "töricht" und drohte: "Wenn die Bundesbank auf dieser Auslegung beharrt, muss man das Gesetz präzisieren."

Trotzdem wurden die Wertpapierkäufe noch im Oktober eingestellt. Den darauf folgenden unvermeidlichen Anstieg der Renditen beschreibt der Bundesbankgeschäftsbericht als "kurze Anpassungsreaktion", auf den eine deutliche Klimaverbesserung gefolgt sei. "Dass die Stabilisierung (des Rentenmarkts) nach Ende unserer Interventionen erfolgreich war, lag auch daran, dass die Regierung im Herbst 1975 daran gegangen war, eine mittelfristige Konsolidierung anzugehen", sagt Schlesinger heute.

Zunächst aber fuhr Kanzler Schmidt die Kreditaufnahme noch einmal ordentlich hoch und trug damit zur Ausweitung der Geldmenge und am Ende auch zur konjunkturellen Erholung der damaligen Bundesrepublik bei. 1975 schrumpfte die deutsche Wirtschaft zwar um 0,9 Prozent, aber schon im Folgejahr wuchs sie wieder - um satte 4,9 Prozent.

Bei der Inflationsbekämpfung war das neue Geldmengenkonzept der Bundesbank übrigens sehr nützlich. Während die Teuerung im Gefolge des Ölpreisschocks zum Beispiel in Großbritannien 20 Prozent erreichte, blieb sie in Deutschland bei 7sieben Prozent und sank bis 1976 auf 4,4 Prozent. Nicht zuletzt mit diesem Erfolg begründete die Bundesbank ihren Ruf als harte Verteidigerin der Stabilität. Der Sündenfall von 1975 wiederholte sich nicht. In die Staatsfinanzierung stieg die Bundesbank als Hüterin der D-Mark auch indirekt nie wieder ein.

Der Artikel "Der Südenfall der Bundesbank" ist ursprünglich bei Wall Street Journal erschienen.