17.06.12

Vor Schicksalswahl

Griechische Politiker erklären die Misere ihres Landes

Politiker berichten, wie Reformen in ihrem Staat behindert werden. Und was eine neue Regierung anders machen müsste.

Foto: DPA
Taxiunternehmer
Hier kommt keiner vorbei: Dieser demonstrierende Taxiunternehmer steht sinnbildlich für die Blockadehaltung in großen Teilen der Gesellschaft

Ausgerechnet die Taxifahrer besiegeln das Schicksal des Verkehrsministers Ioannis Ragkousis. Als der Politiker die überfällige Reform des Taximarktes durchsetzen will, legen erboste Fahrer Athen über Wochen lahm. Mit Erfolg: Die Reform scheitert erst einmal, der Minister wird entlassen.

Dabei sollte Ragkousis als Minister im Kabinett des damaligen Regierungschefs Giorgos Papandreou die Rückendeckung des Parlaments haben. Anfang 2011 stimmt die Mehrheit der regierenden sozialistischen Pasok-Partei dafür, viele abgeschottete Berufe und Kartelle aufzubrechen. Auch den Taximarkt. Nur 27.000 Taxischeine gibt es im Land, auf dem Schwarzmarkt werden sie für Hunderttausende Euro gehandelt.

"Allein in den vergangenen zehn Jahren haben Griechen für Taxi- und Transportlizenzen auf dem Schwarzmarkt bis zu 20 Milliarden Euro ausgegeben", klagt Ragkousis. Der Politiker, der mit seinem markanten Gesicht, den hellen Augen und kurz geschnittenen Haaren an James-Bond-Darsteller Daniel Craig erinnert, macht sich im vergangenen Sommer daran, das zu ändern. Die Preise sollen um ein Fünftel sinken, künftig soll jedermann eine Prüfung ablegen und einen staatlichen Taxischein kaufen können.

Doch die etablierten Taxifahrer denken nicht daran, sich ihr Geschäft stören zu lassen. Mitten in der Hochsaison blockieren Hunderte gelber Taxis die Zufahrt zum Athener Flughafen, zu den Inselfähren im Hafen von Piräus, bringen den Verkehr auf der Stadtautobahn und in der Athener Innenstadt zum Erliegen.

Der Minister muss gehen

Statt die illegalen Blockaden aufzulösen, greift der Regierungschef im Herbst zu einer bewährten Lösung: "Sie bestand darin, dass ich das Transportministerium verlassen sollte", berichtet Ragkousis. Sein Nachfolger lässt die Taximarktreform in der Schublade verschwinden.

Nichts klappt in Griechenland. Das ist ein weitverbreiteter Eindruck, auch unter vielen Griechen. An diesem Sonntag wählen sie ein neues Parlament – und müssen sich fragen, ob in der politischen Klasse überhaupt jemand zu Reformen in der Lage ist. Schon die gescheiterte Taxireform zeigt, dass selbst kleinere Veränderungen schwer durchzusetzen sind. Und sie ist nur eines von etlichen Beispielen, die Reformer der vergangenen zweieinhalb Jahrzehnte der "Welt am Sonntag" in Athen berichten.

Zu ihnen zählt Anastasios (Tasos) Giannitsis, Innenminister im Kabinett von Übergangspremier Lucas Papademos und Mitglied einiger früherer Regierungen. Er empfängt im holzgetäfelten Büro im Zentrum von Athen. Durch die Fenster dringen Rufe von Demonstranten gegen neue Einschnitte. Zuvor hat Giannitsis noch über Kürzungslisten gebrütet. Die Spar- und Streichliste vom Februar brachte Athen das zweite Hilfspaket – aber keine Klarheit, ob die Politiker es auch umsetzen wollen.

Immerhin gibt es auch positive Beispiele

Dennoch verteidigt Giannitsis Griechenland. "Der Eindruck, dass in diesem kleinen Land im Süden von Europa gar nichts passiert, ist deutlich negativer als die Wirklichkeit", sagt er. Auf der Positivliste stehen unter anderem der Aufbau eines modernen Bankensystems in den 80er-Jahren, zwei große Reformen regionaler und lokaler Verwaltungen und die "Clarity"-Regeln. Sie verpflichten griechische Politiker und Ministerien seit 2010, jeden Beschluss, jeden Gesetzentwurf im Internet zu veröffentlichen – bis hin zu Spesenabrechnungen.

"Diese Reform ist nicht nur in Europa einmalig", sagt Ragkousis nicht ohne Stolz. "Doch unsere Kreditgeber des Währungsfonds, der EU-Kommission oder der Europäischen Zentralbank übergehen sie mit Schweigen – wahrscheinlich weil keine europäische Regierung Lust hast, selbst so transparent regieren zu müssen."

Allerdings ist Transparenz in dem bankrotten Land derzeit nicht das Hauptproblem. Das weiß auch der 68-Jährige mit dem silberweißen Haar, der zu seiner eleganten Metallbrille ein dunkelblaues Jackett trägt. Der Jurist und Ökonom würde auch als Notar eine gute Figur machen. Nach seiner Promotion an der Freien Universität Berlin wird er in der zweiten Hälfte der 90er-Jahre oberster Wirtschaftsberater des sozialistischen Regierungschefs Konstantin (Costas) Simitis – und bahnt Griechenland den Weg in den Euro mit.

2000, als Arbeits- und Sozialminister, entwirft Giannitsis eine weitreichende Rentenreform. Das Rentenalter soll steigen und die Liste von Hunderten gesundheitsgefährdenden Berufen verkürzt werden, die zu Zulagen und Frühpensionierung berechtigen. Außerdem will Giannitsis die über 150 Sozial- und Rentenkassen zu acht großen Kassen zusammenfassen.

Doch viele Griechen sind gegen die Reform. Die Gewerkschaften drohen der Regierung mit "Krieg" und bringen Ende April 2001 Hunderttausende zum größten Protest seit Ende der Militärdiktatur auf die Straße. "Das gesamte politische System war dagegen – mit Ausnahme des Premiers und ein paar anderer, die ich an einer Hand abzählen kann", erinnert sich Giannitsis. "Also musste ich den Gesetzentwurf zurückziehen."

Die Last der Vergangenheit

Dass Griechenland seit Jahrzehnten über seine Verhältnisse lebt, ist ein Erbe von Andreas Papandreou. Nach dem Ende der Militärjunta wollte der Gründer der Pasok-Partei, der fast die gesamten 80er-Jahre hindurch und von 1993 bis 1996 regierte, einfache Griechen an der Moderne teilhaben lassen. Das Rezept des Populisten war einfach: Potenzielle Wähler wurden Beamte oder Staatsangestellte. "Noch 1984 hatte Griechenland nur etwa 250.000 Beamte", sagt Panagiotis Karkatsoulis, Abteilungsleiter im Ministerium für Verwaltungsreform.

"Papandreou verdoppelte ihre Zahl fast – auf 450.000. Zudem wurden Dutzende verlustbringender Firmen verstaatlicht und ihre Mitarbeiter ebenfalls aus der Staatskasse bezahlt." Nachfolger Simitis bringt die Zahl der Beamten und Staatsangestellten auf 650.000; unter seinem konservativen Nachfolger Konstantin Karamanlis steigt ihre Zahl bis Ende 2009 auf deutlich über eine Million.

Obwohl die Staatspleite bereits absehbar ist, verkündet Giorgos Papandreou, Sohn von Andreas, im Wahlkampf 2009: "Geld ist da." Nach seinem Wahlsieg schwenkt er von Wohltaten auf harte Einschnitte um. Darauf bestehen die Euro-Partner und der Internationale Währungsfonds, die Athen ab Mai 2010 mit Milliardenkrediten vor dem Bankrott bewahren. So setzt Papandreou unter anderem eine schmerzhafte Rentenkürzung durch.

Andere Veränderungen aber verweigert er: die Privatisierung maroder Staatsbetriebe, die Kappung des Beamtenapparates, die Verfolgung von Steuerhinterziehern. Schnell wird klar, dass solche Einschnitte mit der Tradition der Klientelwirtschaft brechen würden – und Papandreou und seinen Gefolgsleuten gegen den Strich gehen.

Korruption im Finanzamt

In der bescheidenen Mensa der Athener Wirtschaftsuniversität sitzt Diomidis Spinellis zwischen Studenten, die an diesem Tag ihre Diplome bekommen haben. Die Stimmung ist ausgelassen und optimistisch – ganz im Gegensatz zum Bericht des 45 Jahre alten Professors.

Als Premier Papandreou im Oktober 2009 verspricht, endlich konsequent gegen Steuerhinterziehung vorzugehen, hält das auch Spinellis für eine gute Sache. Er wird Chefinformatiker des Finanzministeriums im Range eines Staatssekretärs und bringt Arbeitsmethoden und Datenbanken auf Vordermann. Systematisch vergleicht er Steuererklärungen mit Geschäftsberichten, Grundbucheinträgen und anderen Daten.

Das Resultat: Hunderttausende Diskrepanzen, die auf Steuerhinterziehung hindeuten. "Leute, die 400.000 Euro im Jahr verdienten, gaben nur 40.000 an", schildert Spinellis. Er schickt seine Ergebnisse den 300 regionalen Finanzämtern – zunächst ohne Folgen. "Unsere Arbeit verschwand in einem schwarzen Loch", stellt Spinellis fest. Griechenlands Finanzämter arbeiten mit veralteter Ausstattung, schlecht organisiert und nach Angaben von Transparency International notorisch korrupt.

Gerade für Geschäftsleute gilt oft die "20:40:40-Regel": Von der Steuerschuld gehen 40 Prozent als Bestechungsgeld an den Finanzbeamten, der die Steuerzahlung um 40 Prozent nach unten rechnet, sodass 20 Prozent für die Staatskasse bleiben. Spinellis schreibt ein Programm, das täglich feststellt, was jedes Finanzamt erreicht hat und was nicht. Die ernüchternden Ergebnisse schickt er dem Finanzminister und dem für Steuereintreibung zuständigen Staatssekretär.

Zudem veröffentlicht Spinellis die Bilanzen der 53 größten Finanzämter, die für 70 Prozent der Steuereinnahmen sorgen, im Internet. Dennoch bleiben viele korrupte Steuereintreiber im Dienst. Spinellis bietet den Aufbau eines Systems an, das die Steuerrückstände in Höhe von bis zu 45 Milliarden Euro aufarbeiten soll. "Die Antwort der zuständigen Beamten: So etwas brauchen wir nicht."

Nach zwei Jahren wirft Spinellis das Handtuch. Sein Fazit: "Unfähigkeit und Korruption sind so verbreitet, dass Griechenlands Steuerdienst nicht reparaturfähig ist. Wenn wir wirklich etwas ändern wollen, müssen wir eine völlig neue Struktur aufbauen." Das wird in Athen nicht gern gehört. Die Gewerkschaft der Finanzbeamten verklagt Spinellis wegen Verleumdung ihres Berufsstandes.

Wagenburg der Beamten

Auch Minister scheitern am Widerstand des Apparates. Vor seiner Zeit als Transportminister lässt Innenminister Ioannis Ragkousis 2010 erstmals zählen, wie viele Beamte Griechenland bezahlt, und weist alle Behörden an, überflüssige Posten zu melden. Viele Stellen antworten gar nicht erst. Im Mai 2011 versucht Ragkousis, bis zu 130.000 Beamte zu versetzen und Dienststellen neu zu ordnen. Doch wegen zunehmender Proteste schiebt Regierungschef Papandreou Ragkousis ins Transportministerium ab.

Sein Nachfolger, Dimitris Reppas, ist Vertrauter Papandreous und einem Regierungsinsider zufolge mit einer Aufgabe versehen: "Gegenüber den Kreditgebern die Rhetorik der Reform betonen, aber jeden echten Wandel mit allen Mitteln verhindern." Selbst als Griechenland im Januar 2012 dem Bankrott nahe ist, schließt Reppas im Parlament Entlassungen von Beamten aus. Er spielt auf Zeit und unterschreibt einen Vertrag mit dem französischen Verwaltungsministerium – zur neuerlichen Bestandsaufnahme der griechischen Verwaltung.

Die Frage der "Welt am Sonntag", ob Beamte entlassen würden, beantwortet Reppas so: "Man muss erst einmal die bestehenden Strukturen, Verwaltungseinheiten und Organisationen bewerten, um zu sehen, welchen Staat wir haben wollen. Wenn die Bewertung der Strukturen vollendet ist, folgt die des Personals und die Frage: Wie viel Personal braucht der Staat?" Die Bewertung soll frühestens Ende 2012 vorliegen.

Dabei gibt es bereits Studien über den zentralen Regierungsapparat. Etwa von Panagiotis Karkatsoulis. Im Januar 2011 beginnt der 54-jährige Experte, mit 198 Absolventen der staatlichen Verwaltungsakademie Daten über die Arbeit der griechischen Regierung zu sammeln. Die Feldforscher finden einen zersplitterten, technisch und fachlich großteils zurückgebliebenen und gleichzeitig überbesetzten Apparat vor. 99 Prozent der Ministerialoutputs bestehen aus Vorlagen, Rundschreiben, Entwürfen und Gesetzen – nur ein Prozent aus konkreten Aktionsplänen.

Beamte haben bestenfalls Hauptschulabschluss

Verwaltungsreformer Karkatsoulis beschreibt auch das Erbe der Klientelpolitik. Es wimmelt von Vize- oder beigeordneten Ministern und mehr als 1000 politischen Beratern allein für die Regierung. Viele Beamte haben bestenfalls einen Hauptschulabschluss. "Es sind Träger, Boten, Putzfrauen, Hausmeister. Sie stellen 40 Prozent des Personals – und wir reden wohlgemerkt über die Ministerien", sagt Karkatsoulis. "Auf regionaler Ebene oder in den Dörfern sieht es noch viel schlimmer aus. Diese Leute sind meist über 55 Jahre alt und werden oft für nichts bezahlt. Aber wenn sie entlassen werden, enden sie in der Hölle – auf dem freien Arbeitsmarkt kann sie niemand gebrauchen."

Karkatsoulis glaubt, der griechische Staatsapparat ähnele "stark dem kommunistischer Länder mit funktionsunfähigen Regierungen. Solange er nicht von Grund auf neu organisiert wird, kann man Griechenland so viele Milliarden geben, wie man will – in ein paar Jahren steht es wieder am Abgrund." Allerdings will diese Botschaft kaum jemand hören. Minister Reppas schiebt kurz nach seinem Amtsantritt Karkatsoulis' Reformabteilung aus dem Ministerium in eine entfernte Nebenstelle ab.

Den Wahnsinn des Apparats kann Karkatsoulis mit einer Power-Point-Präsentation illustrieren: Zwischen Ministerien, Ministerräten, Regierungskomitees, Generalsekretariaten, Vize-Ministerpräsidenten und dem Regierungschef legt er Linien in Hell- und Dunkelgrün, Rosa und Lila, Gelb und Rot aufeinander. Jede Linie steht für eine politische Koordinierungskompetenz. Zum Schluss sieht das Bild aus wie ein Haufen bunter Spaghetti – nur der Ministerpräsident hat kaum welche auf der Gabel. "Verglichen mit Regierungschefs anderer Länder ist Griechenlands Premier schwach, weil er kaum etwas direkt kontrolliert", sagt Karkatsoulis.

"Ein Minister ist der König in seinem Revier – der Regierungschef ist nur dann stark, wenn er ihn feuert", sagt auch der konservative Ex-Finanzminister Stefanos Manos. Und der sozialistische Ex-Minister Alekos Papadopoulos ergänzt: "Um etwas zu erreichen, muss der Regierungschef soziale Bündnisse schließen. Die sind bei uns schwer zu erreichen – auch wegen eines Mangels an Selbstdisziplin und der Tradition von Populismus und Stimmenkauf von links bis rechts." Das gelte selbst innerhalb einer Partei. "Es geht bei uns prinzipiell darum, wer für die Wähler am angenehmsten ist und ihnen am meisten verspricht", sagt Ragkousis.

Die Politiker sind zu schwach

Zwei Jahre nach Beginn der griechischen Krise sind weder notwendige Reformen vorbereitet noch verzichten Wahlkämpfer wie der Linke Alexis Tsipras oder der Konservative Antonis Samaras auf Populismus. Dabei muss jede neue griechische Regierung das zweite Abkommen mit den Kreditgebern vom vergangenen März umsetzen – jedenfalls wenn sie weiter Geld bekommen will. "Als ich dieses Memorandum las, bekam ich Angst", sagt Alekos Papadopoulos, der langjährige Minister. "Denn um es umzusetzen, braucht Griechenland mächtige Politiker, eine fähige Verwaltung, viel Koordination und Unterstützung und effektive Überwachung." Also all das, woran es den Reformern bisher mangelt.

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